【专栏】姜渊：环境质量目标主义下的《大气污染防治法》革新与建构

2022-03-14

编者按

《环境法评论》是武汉大学环境法研究所创办的学术刊物，旨在传承和延续珞珈环境法精神，共促环境法学之进步、见证环境法治之发展。

《环境法评论》正在开展第七辑的征稿工作，诚邀海内外同仁赐予佳作，投稿邮箱：lawreview@whu.edu.cn。


作者：姜渊，浙江财经大学讲师，法学博士。

原文来源于《环境法评论》第4辑，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。

本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。


摘要：《大气污染防治法》存在着众多环境法律的通病：以惩罚不法行为代替提升环境质量。过往研究已然提出以环境质量目标主义解决这一问题，但缺乏相应的实践性建构。而欲以环境质量目标主义革新《大气污染防治法》，首先要改变狭隘的法律认知，其次要确保政府为大气环境质量目标而负责，再次要修正《大气污染防治法》立法内容，最后要建立科学与动态的大气环境质量目标体系。


关键词：环境质量目标；不法行为惩罚；实践性建构；大气污染防治法；革新


前言


伴随着我国经济、社会的快速发展，大气环境污染形势异常严峻，己成为我国当前亟待解决的重大现实问题。作为一部有相当历史的环境类法律——《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）自从诞生起就被赋予解决大气污染这一艰巨的使命。历经数次变革，从无到有，从简到繁，《大气污染防治法》针对大气污染程度和类型的变化积极调整自身的调控范围和力度。然而，看似与时俱进的《大气污染防治法》依然无法彻底地解决我国大气污染防治的问题，无法还百姓一个清洁、干净、健康的生产、生活空间。追根溯源，是由于《大气污染防治法》存在着以惩罚个体不法环境行为代替提升环境质量的弊端。例如，火力发电的废气排放是大气污染的主要来源之一。当火力发电厂超标排放废气时，有些地方政府仅仅是“一罚了之”，而对惩罚之后的持续超标行为“睁一眼闭一眼”。这并非是地方政府不知道违法发电厂可能继续违法排放废气，而是“一罚了之”是“惩罚不法行为”的《大气污染防治法》下环境执法的最优选择：既能履行执法要求，又能持续为地方政府提供经济政绩。即使地方政府继续惩罚违法发电厂后续的违法行为，甚至最终使其按照规定保准合法排放废气，也仅是在个体层面实现大气污染的减少，而非必然在整体层面提升大气环境质量。

这一弊端并不仅是《大气污染防治法》的专属，而是普遍存在于整个环境法律体系中。对此，已有不少学者进行了分析与论述，并针对这一弊端提出了环境质量目标主义这一解决思路。围绕这一思路，有学者论证环境质量目标视角下的国家环保义务；有学者展望环境质量目标理念下的整体环境规划；有学者探讨环境质量目标方向下环境法治的转型；也有学者以环境质量目标原则优化环保责任体制。诸多研究丰富、夯实了环境质量目标主义这一学术理论，并将其发展为一个较为完整的理论体系。

但是，这些研究集中于环境法治宏观层面对环境质量目标主义的研究，尚未在具体环境部门法层面上对环境质量目标主义进行充分的实践性研究。也就是说，环境质量目标主义虽然准确地诊断出当下环境法律的症结，并为之开具了具有针对性的“药方”，却尚未按照“药方”进行具体的匹配“抓药”。自建国以来，我国环境立法一直延续了惩罚不法环境行为这一理念，并在此之上构建起详实而有效的环境法律体系。欲实践环境质量目标主义，势必需要对已然成型的环境部门立法进行大范围的革新。不仅需要坚决秉承环境质量目标主义，更需要对环境部门法进行自上而下的细致分析与探讨。从研究意义上看，在具体的环境部门法上实践环境质量目标主义，具有双向的重要价值：一是为环境部门法的革新提供具体方案，为环境立法更好地实现提升环境质量目标绘制路径性蓝图；二是检验、深化环境质量目标主义，并在部门法的具体建构过程中对其进行不断完善，继而为后续的环境法律改革提供更为有利的理论性工具。基于此，本研究欲以《大气污染防治法》为具体对象，定位于环境质量目标主义研究中的实践性研究，探讨如何以环境质量目标主义对《大气污染防治法》进行全面革新，以期为二者的发展与优化提供建议与借鉴。由于过往研究已然充分、清晰地阐明了环境质量目标主义的定义、内容与优势，因此本研究不再对其进行赘述。而直接从法律理念与法律原则着手，深入政府履责与立法本身，围绕《大气污染防治法》构建起与环境质量目标主义匹配的大气环境质量标准体系，最终形成理念——政府——立法——制度的完整闭环。


一、法律理念

的改变：从“不犯”

规制到目标规制


以行为人“不犯”为规制目标是法律的常规设计模式，刑法、种类繁多的行政法往往通过迫使或促使行为人“不犯”来实现自身的立法目的。因而不少学者与公众直接将法律等同于“惩罚不法”的规则，认为法律的内容主要是设置个体行为规则与罚则，而不能承担起其他的任务。这种认知显然犯了经验主义的错误。虽然现有的法律以惩罚个体不法行为为主要内容，但并不意味着古今中外漫长的法律史上没有出现过以其他内容为主，例如以设置目标为主要内容的法律模式。

华夏五千年，尽管不少学者认为封建史上的“律”并不完全是现代意义上的法律，但不可否认的是它的主要内容与现代法律具有高度的相似性，也一定程度地起到了现代法律的规制作用。不少有关中国法制史的研究通过探讨古代律文设置与社会规制效果之间的联系来为现代法律的设置提供借鉴。据《史记》记载，战国时期法家的代表人物商鞅曾提出“徙木赏金”之律，“‘徙木赏金’并不是依照价值需求或者利益驱动而演化出的一条行为规则，无论史学家对‘徙木赏金’的评价是正面的‘取信于民’还是负面的‘愚民’，都不能否认这一项法令不仅达到了它内容中的直接目标，也成功地实现了它的深层次目标。”由此可见，虽然以设置目标为内容不是法律的常态，但并不意味着这样的法律就必然不存在或必然不成功。

当前社会最突出的问题之一就是环境问题，以环境质量目标主义对环境法进行革新，并不意味着以前或者未来的所有法律都必须加入目标设置的内容，而是尝试以一种不同于传统的规制目标来应对特殊时期的具体问题。这一点与商鞅通过“徙木”这一具体任务来实现“取信于民”这一特殊目的有异曲同工之处。法律以社会管理为目的，只是法律比其他方式更具强制性、权威性而已。因此以法律规制目标的方式从事行为管理并非新的创造。

除了“法律只能设置行为规则”以外，环境质量目标主义还要求我们改变另一认知：“中央必须集权”。在传统法律关系中，中央政府与地方政府处于支配与被支配的地位，这是因为中央政府掌握了地方政府无可比拟的优势：其一，阶层控制优势。中央政府能以立法手段创设、改变或取消地方政府权限甚至本身存在；其二，政治优势。中央政府是民主选举以后的产物，在政治上具有民主话语权的制高点；其三，财政优势。在我国现有的财政分配体制下，中央政府可以通过财政补助牵制绝大多数地方政府的诉求；其四，宪法优势，在我国现有的行政体制下，中央政府通过宪法获得了绝大多数的权力；其五，资讯优势，中央政府掌握着决定发展与前进的咨询导向。正是由于中央相较于地方处于绝对优势的地位，所以我国绝大多数的法律都体现了地方政府对中央命令的服从。

然而在环境保护法律关系中，单纯地地方服从中央并不能从根本上解决环境问题，环境法律需要一种“中央与地方分权”的责任体系。首先，在环境法律中强调中央与地方分权，能适应经济社会的客观情景与发展趋势。分权的环境法能有效地调整社会各方利益，尤其是中央政府与地方政府之间的利益冲突，起到科学配置权力、平衡多方义务的作用。其次，我国处于从人治向法治转变的阶段，以法律作为权力的赋予者与分配者是发展的必然所趋。最后，以法律分配权力是成本最为低廉的分配手段，法律可以提供明确的界限、科学的标准与准确的是非判断，节约了原本大量浪费在中央地方无谓争权的社会资源，进而将社会资源运用到更为急需的环境保护的具体实践中。需要说明的是，环境质量目标主义强调中央与地方之间的分权，并非是刻意地降低中央政府的权威，而是研究与摸索如何在现有条件下，以理性而科学的态度来将权力用于“刀刃”之上。改变法律关系中“中央必须集权”这一传统认知，能更好地处理复杂环境问题中的各方矛盾与利益需求。从而实现整体环境质量的上升，最终维护了国家的整体利益，也就维护了中央、地方与个体的自身利益。

自改革开放以来，我国整体社会都处于“摸着石头过河”的发展过程，环境法律很难事先设计好一个完整、详细、充分的法律基础体系，然后再在这个基础体系之上根据调控领域的不同制定出各类环境保护类法律。当下的《大气污染防治法》是一种渐进的经验积累式的法律，是我国立法者“在各种现实条件约束下做出的一种理性选择”。它代表了一种“理性的保守”，但当这种保守已经被证实不足以完成《大气污染防治法》的立法目标，那么就必须改变法律只能规制行为人“不犯”与中央必须集权的认知与理念，转而接受分权式的环境质量目标主义。


二、政府责任

的履行：宏观、

微观与对应权力


从价值视角看，在单位时间内的科学技术与生产力水平条件下，大气环境价值的程度高低取决于大气生态环境本身的环境质量水平。良好水平的大气生态环境对于整个社会来说是必不可少的，只有政府来管理与处分大气环境资源，才能最大化资源的社会效益。从资源属性看，大气环境质量如同其他的生态环境质量一样，都具有公共物品的属性。政府作为公共物品管理的直接行为人，有责任从自身辖区内的公众利益出发对大气环境实施妥善的处分与良好的保护。从分配机制看，由于现有的大气环境资源尚未形成有效的市场交易机制，所以具体处分中的分配者依然是政府。所以，无论是从大气环境的公共属性出发，还是从大气环境的价值与现有分配机制上考虑，政府都是最为合适的责任承担者，而负责的内容就是确保大气生态环境能持续地为公众提供生存与发展所必须的利益。

政府因此而产生的责任与其他责任（例如维护公共治安）是一致的，最终的目的都是维护公众利益，同时获得公众的良好反馈。但不同的是，大气环境保护上政府的负责与否并不能直接通过公众的反馈来进行评价。因为公众评价存在“短视”的弊端，而需要以大气环境质量的水平高低来进行评价。大气环境质量标准是根据人的健康与发展、社会和谐、经济可持续发展等多方面因素考量，在大气生态承载力的可容纳范围之内制定出的、可正确评价大气环境好坏的客观标准。政府在大气环境上的负责，就是将其转化为大气环境治理的直接责任人，责任内容是必须把原本被污染的大气环境治理到符合大气环境质量标准的优良大气环境。换言之，政府的大气环境保护上的负责就是履行大气环境质量责任。如果随着社会发展或客观情况的转变，大气环境质量标准改变了，那么政府的大气环境质量责任也随之改变。

具体而言，政府的大气环境质量责任主要包含七个部分：第一部分是政府需要在宏观政策上确保大气环境质量目标的达成。地方政府在制定本辖区整体的宏观政策时，需要确保经济发展、社会和谐与大气环境保护的有机结合，以及三者的通盘运筹。在大气生态环境的承载力之上，确保经济的快速发展、社会的繁荣稳定；通过调整经济产业的有序化与精细化，确保发展的可持续与大气环境生态的新陈代谢。第二部分是政府需要完善大气环境质量标准体系。主要包括承继并细化整体大气环境质量标准体系，并将之转化为自身可以实践的大气环境质量标准。例如区域大气环境质量标准、区域大气污染物排放标准、大气环境设备标准以及特殊地区大气环境基础标准等，并及时向中央进行反馈、提供建议。第三部分是政府需要确保大气环境保护有必要且充足的资金来源。在进行财政运算统筹时，政府必须保证存留符合当地大气环境保护客观需要的资金用于相应的大气环境保护行动（包括设立大气废气处理设施、完善大气环境基础设施建设、划定大气保护领域、确立各行各业的大气环境行为标准并监督实施、组织各方面力量进行交通废气排放治理等）。第四部分是政府需要协调大气环境活动时各方面的利益。环境利益与经济利益、个体利益与公众利益表现为既对立又统一的辩证关系，因此政府既不能单纯考虑经济发展而忽视了大气环境保护，也不能不顾一切地强调大气环境保护。而需要考虑各方面的利益需求，结合并协调各方诉求，制定大气环境政策与开展大气环境保护工作。第五部分是政府需要为正外部性的大气环境行为提供支持。政府要为该类行为提供科学技术支持和倡导性的政策支持，确保个体的大气污染行为更能顺应正外部性的方向。例如鼓励产业主进行大气污染防治、确保清洁生产以及实施大气环境保护行为，通过资金支持等激励产业实施顺应大气生态环境规律的生产与发展方式，建立大气环境信息公开制度，为公众维护自身利益提供大气环境公益诉讼途径等等。第六部分是政府需要合理地分配大气环境资源。在现有的、尚不健全的大气环境资源市场体制下，政府不仅需要为大气环境资源确定产权从而定纷止争，还需要为大气环境资源市场体制的发展与完善提供帮助。例如确定分配的对象、分者分多少、分后如何交易、交易后如何使用，最终确保对大气环境资源的利用与对大气环境资源的保护的适应与协调。第七部分是政府需要做出重大的大气环境执法决议。许多大气环境执法决议不仅决定着企业的去留与存续，还决定着区域大气环境质量的优劣，从而最终决定未来个体的大气环境行为的方向与限度。

政府包括大气环境质量责任在内的环境质量责任是“宪法责任”而非“违宪责任”，是“积极责任”而非“消极责任”。其责任内容是要求地方政府积极地行使改善环境的权力，包括地方立法、环境执法等，也就是说政府的大气环境质量责任是一项建设性的权力责任。所以，责任不仅代表着政府应当做什么，还包含着政府可以做什么，即政府的大气环境权力。作为大气环境资源的代理者与分配者，当大气环境质量受到污染与大气环境资源受到破坏时，政府既可以通过一系列的大气环境行政行为来对其进行遏制与处理，又可以代表公众利益对这些责任人进行追索。尤其是在这些大气资源受到侵害时，政府作为代管者提起民事诉讼与寻求民事救济，不仅仅是政府的权利也是政府的义务。因为有产权的大气环境资源并不属于公共物品的范畴，如果禁止政府以大气环境资源代管者的身份提请民事诉讼，就会导致大气环境资源的民事权利主体的缺失，最终导致国家与公众的大气环境利益与权利受到侵害而无法救济。所以，《大气污染防治法》应当明确政府必须为大气环境质量承担责任，并积极行使代表公众的大气环境权利。


三、立法内容

的修正：从关注

个体转变聚焦政府


想要在《大气污染防治法》上贯彻环境质量目标，首先需要设定一系列环境质量目标，并许可执法者为此目标采取行动。继而，“法律直接关心的就不再是环境行为个体及其行为结果，而是区域乃至全国大气环境整体行为的总结果。”“大气环境质量目标”是为所有个体（包括义务人与执法者）所共同设计的法律目标，最终控制的是所有义务人实施大气环境行为后的总结果。为了保证大气环境标准达到法律提出的标准，需要立法者将大气环境质量目标作为责任加诸执法者（例如地方政府）身上，而保证所有义务人的大气环境行为的最终结果满足法律规定的大气环境指标要求。执行手段不再是立法者向义务人提出的某种行为标准，而是对政府执法与管理行为进行引导。当然，环境质量目标主义下的《大气污染防治法》还是需要依靠控制个体的行为来实现自己的法律目标。然而，立法者需要考虑的是如何设置科学合理的大气环境标准，以及如何依照标准分配执法者的责任与权力，最终以结果成败论是非。

贯彻环境质量目标主义，不仅需要立法者将“环境质量目标”作为立法的根本与源头，还需要围绕“环境质量目标”设置一系列的具体制度。在这一点上，新修订的《大气污染防治法》做出了令人欣喜的改变。其中，《大气污染防治法》设置了大气污染损害评估制度、大气环境监测制度这些直接提供大气环境质量标准的制度，也设置了大气污染防治标准和限期达标规划、大气防治考核这些直接要求政府承担起大气环境质量责任的制度，还设置了总量控制、重点区域大气防治、区域联防联治三项制度。但是，虽然修订后的《大气污染防治法》已经逐步践行了环境质量目标主义的制度建设，然而这些建设仍仅存在于法律体系的边缘，尚远谈不上大气环境保护法律的核心思路。并且，这些以环境质量目标主义设计的个别制度，亦未在法律中构建起详尽、完备的制度运行机制，甚至连基本的目标设置程序都未有阐述。，而在已建立的制度中，也存在着一定的瑕疵。例如在重点区域防治制度的设置中，作为大气受到严重污染的区域，理应执行更为严苛的防治标准与防治要求，然而在《大气污染防治法》第五章整章中，无论是制定防治计划、提出任务和措施、编制规划、建立环境检测机制，都没有设置相对于一般区域更为严格的标准与要求，仅仅提到“进一步提高环境保护、能耗、安全、质量等要求”。其原因与《大气污染防治法》本身还没有明确将大气环境质量标准作为法律设置的第一目标与标准有关，一般标准尚未明确，更为严苛的标准与要求也只能是空谈。

良好的大气环境质量是公众健康与发展的基本需求，因此《大气污染防治法》的每一章节设置也需要体现大气环境质量目标这一原则。首先，《大气污染防治法》需秉承新《环境保护法》第39条的规定，在具体的《大气污染防治法》设置中明确大气可能对健康造成的影响以及如何更有效的干预这些可能的影响。例如《大气污染防治法》可以针对现在蔓延全国的雾霾设立特别的影响与防治条款，确定雾霾等级与大气环境质量水平以及人体健康影响之间的关系，再根据干预后的大气环境质量水平以及公众健康状况来对地方政府防治雾霾的责任进行评价。其次，《大气污染防治法》如果想要确保将大气环境质量标准落实到每一个地方政府之上，就需要确立双线达标的思路：地方政府对自身辖区内一些重要的大气污染行为达到污染排放标准与整体大气环境质量实现某一水平的标准。再次，大气污染控制与大气环境质量保护的目标不仅需要具体的目标内容还需要确切的目标期限，从而真正落实地方政府的大气环境责任。《大气污染防治法》尤其应当注意将目标期限限定在大气污染可能造成的巨大损害之前，通过预防而非污染后的治理来确保大气污染对公众健康与社会福利造成的损害降低到最小，鼓励并赋权地方政府对可能造成损害的大气环境问题尽早进行处理和应对，从而尽可能地避免因为没有及时应对PM2.5这一大气污染物的程序与标准，导致最终雾霾肆虐的悲剧重演。如果真的不能给予一些地方城市以完全精确的任务期限，则可以考虑设立逐步达标的大气环境质量目标程序。我国当下的客观情况是许多城市的大气环境质量都无法达到二级空气环境标准，因此有相当多的城市需要详细的逐步达标程序。这是《大气污染防治法》必须要解决的关键性问题，也是环境质量目标与我国现有的大气环境现状科学结合的必要一环。再次，《大气污染防治法》必须为应达标与未达标的地方政府规定相应的惩罚措施，对于已经达标或者确定可以在期限内达标的政府，《大气污染防治法》应当给予认可与奖励，对于不达标的地方政府，《大气污染防治法》应当明确予以警示与惩罚。例如一把手承担行政责任、对辖区内的产业发展实施限批、减少对地方政府的资金支持与财政拨款等。倘若政府一直未能充分地履行大气环境质量责任，则中央有权直接介入、接管某一行政区域的环境治理，并要求政府为中央的介入承担所有开支与成本。最后，由于现代产业发展的客观规律与大气环境的特殊属性，为了实现整体的大气环境质量目标，必须结合水污染防治与固体废弃物污染防治，防止它们进入大气转化为大气污染或是间接影响大气环境质量。

四、标准体系的

优化：从行政工具

转变为责任清单


《大气污染防治法》的法律目的是实现良好的大气环境质量，从而最终解决大气环境问题。评价大气环境质量的是人为设置的大气环境质量标准，也就是说《大气污染防治法》需要建立科学的大气环境质量标准。只有设立科学的标准体系，方能确保《大气污染防治法》的大气环保工作方向与具体大气环境任务目标的契合。从这一点上说，大气环境标准的设立，并不是一个简单的科学技术工作，而是最终解决一系列社会问题与环境问题的基础工作。大气环境质量是指相对于人类的需求而言的大气环境适宜程度。由此可以将大气环境质量标准定义为：以实现人体健康、大气生态环境平衡与社会可持续发展为最终目的，由权力机关在平衡经济发展与大气环境保护要求之后，对大气环境中的各种有害物质浓度与存量、大气生态的平衡与协调、个体大气环境行为标准所作的标准性规定设置。它是《大气污染防治法》的基础性内容，也应当在《大气污染防治法》中单独成章予以规定。

按照现有的环境标准设置法律程序，我国大气环境质量标准应当包含国家级与地方级两大等级的大气环境质量标准。其中国家级大气环境质量标准由国务院下属的中央环境保护行政部门进行设置，地方级大气环境质量标准由省级地方政府与其下属环境行政保护部门共同制定。从两级大气环境质量标准的设置内容与效力上看，国家级大气环境质量标准是基础性的标准，而地方级大气环境质量标准是国家级大气环境质量标准的补充。但在具体的实践中，我国大气环境质量标准仍然全部采用国家级的大气环境质量质量标准，全国还没有一个省级地方政府依照法律规定的程序设置地方级的大气环境质量标准。也就是说，《大气污染防治法》赋予的地方级大气环境质量标准的制定权长期处于纸面上单纯规定的尴尬境地。

我国的客观国情是人口压力大且人口分布并不均衡，地域广阔但各地社会与经济发展水平极度不平衡，资源丰富但人均贫瘠，民族文化繁多且内容各异，最为重要的是我国各地的大气环境质量状况与大气环境问题的特征也不尽相同。因此国家与地方两级大气环境质量标准分别具有不同的角色与作用。国家级大气环境质量标准针对全国范围内大气环境中普遍存在的问题，或者是引导全国大气环境保护行动的方向，它的内容一般是更为原则与宏观的标准，反映了《大气污染防治法》对大气环境保护最底层也是最基本的目标要求。地方级大气环境质量标准是在国家级大气环境质量标准的基础之上，针对地方政府自身辖区内的大气环境客观现状与特殊的大气环境问题，为了解决国家级大气环境质量标准无法科学、完美地契合当地大气环保的需求这一问题，从而设立更为全面、更为高要求的大气环境质量标准。因此，《大气污染防治法》需要明确要求地方政府设立与客观情况相匹配的地方级大气环境质量标准。

设立科学、有效的大气环境标准是《大气污染防治法》贯彻环境质量目标主义的基础性工作，而大气环境标准得以产生实效的基础则是监测与评价大气环境质量的状况。当前评价大气环境质量的具体流程与任务包括设置监测区域、实施监测行为、对监测数据进行处理和分析、通过分析得出评测结果。但是，相较于我国大气环境中现存的各种纷繁复杂的污染物，现有的大气环境质量评价标准项目是有限的，这种有限既因为科学技术的局限而导致部分指标无法测量或分析，也因为部分大气环境因子根本无法通过量化指标进行评价。除此之外，我国现有的大气环境质量评价体系各个标准之间的层级比较简单，也就意味着它对大气环境质量变化的反应较为迟缓，对于细微、局部的大气环境质量变化无法准确地进行反馈。但许多细微、局部的大气环境质量变化都可能是后期、巨大的大气环境质量变化的先兆，不能准确地发现这些小变化，就无法以及时的、有效的应对手段来预防与解决随后而来的大变化。因此，为了更好地解决与应对大气环境质量标准的这两个弊端，就需要在现有的条件下通过长期、有规律的大气环境质量综合监测与分析来发现大气环境事件变化的规律，从而通过预测的方式来判断大气环境质量未来的变化趋势，从而更好地实现大气环境问题的预防与应对。

当然，大气环境质量现状是一种客观的物质存在，如果没有人为的调整与控制，无论多么精准的监测手段，多么科学的评价体系，多么正确的评价结果，都不可能对大气环境质量的客观存在产生一丝一毫的影响。只有在科学的大气环境质量监测与评价之上实施有效的大气环境保护措施，才有可能保持大气环境质量的稳定，最终改善大气环境质量至优良的程度。以环境质量目标主义革新《大气污染防治法》，也就是将大气环境质量标准与大气环境质量目标紧密地联系。在一个单位时间内，大气环境质量标准反映了大气环境质量目标，甚至在一定程度上“标准就是目标，目标就是标准”。但是，二者之间又不能简单地进行等量代换，因为大气环境质量标准可以有多种解释与设置的方式，既可以采用达到大气环境质量标准的方式来表达目标，也可以通过规定特定的大气污染物下降的程度来表达，还可以通过对标准之外的大气环境因子进行控制目标的设置。总而言之，大气环境质量标准是以环境质量目标主义革新《大气污染防治法》的基础条件。在新的《大气污染防治法》中，大气环境质量标准体系不仅仅是政府执法的标准性工具，更是《大气污染防治法》设置大气环境质量目标，要求政府承担大气环境责任的科学依据。

结语


从理念到政府责任，再到《大气污染防治法》法律设计，最后回到大气环境质量标准，本研究尽可能地展示在环境质量目标主义下对《大气污染防治法》的革新性建构。诚然，从理论的提出到全面的贯彻，以环境质量目标主义革新环境法律依然任重道远。本研究在立法论上的设想，仅仅是环境质量目标主义革新包括《大气污染防治法》在内的环境保护法律的第一步，欲真正建立并充分发挥其制度效用与优势，尚需更多内容与层面的深入研究。谨以此文抛砖引玉，以期为我国《大气污染防治法》与环境法律的完善贡献绵薄之力。


上一篇下一篇