正在征求意见的“危险废物环境污染责任保险管理办法”（下简称“办法”）第二条规定，“收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位（统称投保人、被保险人），应当向保险公司投保环境污染责任保险”。请注意，这里没有包含“产生”这个重要环节。

《固体废物污染环境防治法》（下简称《固废法》）第九十九条规定：“收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当按照国家有关规定，投保环境污染责任保险”，也未将“产生”环节纳入了强制保险范围，“办法”遵循了上位法规定。

这似乎不甚合理，因为缺少了不可或缺的源头——产生。与《固废法》第二十条、第二十六条、第二十八条、第二十九条等针对所有固体废物所强调的“产生、收集、贮存、运输、利用、处置”六个环节不一致。尤其与第五条的规定，“固体废物污染环境防治坚持污染担责的原则；产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染，对所造成的环境污染依法承担责任”，发生矛盾。更与当前事件频发、影响深远、赔偿数额巨大、需要特别重视的危险固废管理格格不入。

为此，我们需要从保险的本意、责任保险的源头、危险废物的特性、企业的发展态势来全面看待《固废法》的用意，进而为完善“办法”意见稿提出相应建议。

保险的本意

《保险法》第二条规定，本法所称保险，是指投保人根据合同约定，向保险人支付保险费，保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限等条件时承担给付保险金责任的商业保险行为。可见，保险是投保人先向保险人支付费用，发生相应情形时，保险人才承担赔偿保险金责任的商业行为。也就是说，在没有出现相应情形时（也不一定会出现），只有投保人先行支付费用。因此，作为商业行为的投保，在某种程度上，偏离了企业的营利目的，会加重投保人的当前经济负担，一般情况下，不愿意主动投保。

所以，《保险法》第十一条规定了两种投保方式，即自愿和强制投保，“订立保险合同，应当协商一致，遵循公平原则确定各方的权利和义务”；专门明确，“除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立”。“法律、行政法规规定必须保险”的强制情形，就变得非常敏感和重要。

责任保险的源头

《保险法》第六十五条第四款规定，“责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险”。很明确，责任保险的标的要依法确定，即其前三款规定的依次补充情形：第一种，“可以依照法律的规定或者合同的约定”，保险人“直接向该第三者赔偿保险金”；第二种，“被保险人对第三者应负的赔偿责任确定的，根据被保险人的请求，保险人应当直接向该第三者赔偿保险金”；第三种，“被保险人怠于请求的，第三者有权就其应获赔偿部分直接向保险人请求赔偿保险金”；特别注意第四种规定“被保险人未向该第三者赔偿的，保险人不得向被保险人赔偿保险金”。

显然，第一、二、三种属于强制保险，但并没有强制规定将一定某一类事项统统列入其中，第四种则是自愿保险。可以获得保险的前提依然是，投保人要先向保险人支付投保费用。核心是，能确定“应负的赔偿责任”就有赔偿责任，不能确定就没有赔偿责任。

危险废物的特性

因为一些生态环境污染及生态破坏的后果往往十分严重，损害常常超出环境污染生态破坏责任人能够承担赔偿责任的能力范围，致使污染受害者和公共环境损害难以得到应有赔偿。为应对环境污染风险的严峻形势，应当建立强制重点排污单位投保环境污染责任保险，通过市场化途径来解决环境污染损害赔偿问题，就变得十分必要和迫切，以利于迅速应对环境污染，及时补偿造成的损害，有效维护受害者权益和修复生态环境。因此，综合性基础性的《环境保护法》第五十二条就原则性明确：“国家鼓励投保环境污染责任”。

危险废物污染环境防治是环境保护的重点和难点问题，属于高风险领域。所谓“天命之谓性，率性之谓道”，从2018年6月《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》确定“推动环境污染责任保险发展，在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”，到2021年11月《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（下简称《意见》）确定“在环境高风险领域依法推行环境污染强制责任保险”，环境高风险领域的环境污染强制责任保险始终都是关注的重点，而且已从“推动发展建立”，进入到了“依法推行”阶段。

企业的发展态势

新时代下的企业，需要进一步凝心聚力、突出主业、轻装前行，尽可能将经费和精力用在肩负着重要的创新、绿色发展使命上，虽然保险的本身目的，在于预防和分散风险，与被保险人即投保人所具有的潜在危险性质关系密切。对于特定的高环境风险生产经营活动，如涉及危险废物的各种产生活动，其作用尤其如此。

保险以被保险人对他人依法应负的民事赔偿责任为保险标的，责任保险仅承保被保险人的过失侵权民事责任，对故意行为造成的损害不负责任，除特别约定外，通常不包括合同违约责任。借鉴实行强制责任保险的经验：涉及保险责任范围、保险费率、责任限额等具体操作问题，除已有的法律行政法规规定的环境污染强制责任保险之外，如果强制要求所有产生危险废物单位投保，不仅会增加企业负担，还可能导致重点排污单位因为已投保，而不认真履行污染防治义务，不宜全面规定强制。这也是《环境保护法》和《固废法》未将所有“产生”环节，以及产生危险废物的企业纳入强制保险的原因。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视固体废物污染环境防治工作，习近平总书记多次就固体废物污染环境防治工作作出重要指示。危害极大的危险废物产生问题，成为重中之重：近几年刑法“污染环境罪”的数次修改、司法解释的频繁改动以及会议纪要的详细列举，特别是典型案例的数量和启示，都无法避免对第一环节“产生”的疏忽，件件事关人民群众生命安全和身体健康。

就大量实践看，各地各级的执法检查报告基本都会指出，当前固体废物污染防治在污染者法律责任落实、危险废物全过程管理、工业固废治理等方面存在问题，要切实解决危险废物等突出问题。

第二次全国污染源普查的范围包括危险废物，明确要求对工业源危险废物进行普查，全面调查工业企业危险废物产生、贮存、利用和处置情况。固体废物，尤其是危险废物是环境风险管控的重要内容、生态环境质量改善的重要保障。普查结果表明，要通过各种手段，如行政监管、经济措施等，倒逼产业结构、能源结构、运输结构、农业投入结构调整，促进固体废物减量化、资源化和无害化。

《固废法》的行政监管规定相当严密，在事前管理方面，如第十七条规定，“建设产生、贮存、利用、处置固体废物的项目，应当依法进行环境影响评价，并遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定”。在事中管理方面，如第三十九条规定，“产生工业固体废物的单位应当取得排污许可证”。在事后管理方面，如第三十九条还规定：“产生工业固体废物的单位”，既应当“向所在地生态环境主管部门提供工业固体废物的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等有关资料，以及减少工业固体废物产生、促进综合利用的具体措施，并执行排污许可管理制度的相关规定”；又应当“建立危险废物管理台账，载明危险废物的类别、来源、数量、特性和其他相关事项”；“危险废物管理台账应当至少保存五年”；还规定“因吊销、注销等原因终止的，应当将未过保存期限的管理台账依法移交给所在地生态环境部门保存”。

与保险有关的危险废物污染环境防治制度更为完善。

一是正面规定。如《固废法》第七十八条规定，“产生危险废物的单位，应当按照国家有关规定制定危险废物管理计划；建立危险废物管理台账，如实记录有关信息，并通过国家危险废物信息管理系统向所在地生态环境主管部门申报危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。前款所称危险废物管理计划应当包括减少危险废物产生量和降低危险废物危害性的措施以及危险废物贮存、利用、处置措施。危险废物管理计划应当报产生危险废物的单位所在地生态环境主管部门备案。产生危险废物的单位已经取得排污许可证的，执行排污许可管理制度的规定”。

二是反面规定。一旦产生危险废物的企业事业单位，未公开危险废物污染环境防治信息，不接受社会监督，未按照危险废物的特性进行分类收集、分类包装、分类贮存，将危险废物混入非危险废物中收集、贮存、运输和处置，未按照国家环境保护标准建设贮存设施或者场所，未按照危险废物转移计划严格执行危险废物转移联单制度等违反环境影响评价文件及其批复要求，违反排污许可证要求，以及它们之间的有效衔接，就会受到重罚。

三是连带责任方面。委托处理委托符合市场运行规律，但须尽到责任。如第三十七条规定，产生工业固体废物的单位委托他人运输、利用、处置工业固体废物的，应当对受托方的主体资格和技术能力进行核实，依法签订书面合同，在合同中约定污染防治要求。产生工业固体废物的单位违反委托规定，除依照有关法律法规的规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的受托方承担连带责任。

当然，转让也是监管重点之一。《排污许可管理条例》第十四条第三款就规定，“排污单位变更名称、住所、法定代表人或者主要负责人的，应当自变更之日起30日内，向审批部门申请办理排污许可证变更手续”。否则，要依据第四十一条，违反本条例规定，“伪造、变造、转让排污许可证的，由生态环境主管部门没收相关证件或者吊销排污许可证，处10万元以上30万元以下的罚款，3年内不得再次申请排污许可证”。

四是应急预案方面。如第八十五条规定，产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当依法制定意外事故的防范措施和应急预案，并向所在地生态环境主管部门和其他负有固体废物污染环境防治监督管理职责的部门备案；生态环境主管部门和其他负有固体废物污染环境防治监督管理职责的部门应当进行检查。

五是产生与贮存关联方面。产生单位往往不能完全脱离贮存、处理等环节，如《固废法》第三十六条规定，产生工业固体废物的单位应当建立健全工业固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置全过程的污染环境防治责任制度，建立工业固体废物管理台账，如实记录产生工业固体废物的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等信息，实现工业固体废物可追溯、可查询，并采取防治工业固体废物污染环境的措施。

产生危险废物单位，同样不可能不存在一定的滞留空间，而立刻将所有所产生废物就转给下家，正如第七十九条的规定，“产生危险废物的单位，应当按照国家有关规定和环境保护标准要求贮存、利用、处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放。”但也绝不是第八十一条规定的那样，“收集、贮存危险废物，应当按照危险废物特性分类进行。禁止混合收集、贮存、运输、处置性质不相容而未经安全性处置的危险废物。贮存危险废物应当采取符合国家环境保护标准的防护措施。禁止将危险废物混入非危险废物中贮存。从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的单位，贮存危险废物不得超过一年；确需延长期限的，应当报经颁发许可证的生态环境主管部门批准；法律、行政法规另有规定的除外”。

第四十一条的内容，其实是将“产生”单位转化为了“贮存、处置”单位：第一，“产生工业固体废物的单位终止的”，“应当在终止前对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施，并对未处置的工业固体废物作出妥善处置，防止污染环境。”第二，是“产生工业固体废物的单位发生变更的”，“变更后的单位应当按照国家有关环境保护的规定对未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置或者采取有效措施保证该设施、场所安全运行。变更前当事人对工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所的污染防治责任另有约定的，从其约定；但是，不得免除当事人的污染防治义务”。第三，划定时间界线和兜底责任，“对2005年4月1日前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用，由有关人民政府承担；但是，该单位享有的土地使用权依法转让的，应当由土地使用权受让人承担处置费用。当事人另有约定的，从其约定；但是，不得免除当事人的污染防治义务”。

六是只有行政监管、缺少市场手段、清楚污染责任的无奈。责任保险是保险人在被保险人依法应对第三者应承担财产赔偿的民事责任。《环境保护法》第六十四条规定，因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。《固废法》第一百二十三条规定，违反本法规定……造成人身、财产损害的，依法承担民事责任。《民法典》第一千二百二十九条规定，因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。在可能出现不能担负起赔偿责任的情况下，都可以要求强制保险。民事责任并未将“产生”环节排除在外。

地方各级政府应当对本行政区域的环境质量负责。在固体废物管理上，当然包括危险固体废物在内，《固废法》第一百二十二条第二款兜底性规定，“对于执法过程中查获的无法确定责任人或者无法退运的固体废物，由所在地县级以上地方人民政府组织处理”。实践很少听到这条运用的相关案例，这是一项只有社会效益，却没有经济收益的单方面巨大花销，怠于行使成为常态，更深层的的原因是，政府只有后端承担责任的义务，权利义务不对等。

七是代为处置费用的尴尬。第一百一十三条规定，“违反本法规定，危险废物产生者未按照规定处置其产生的危险废物被责令改正后拒不改正的，由生态环境主管部门组织代为处置，处置费用由危险废物产生者承担；拒不承担代为处置费用的，处代为处置费用一倍以上三倍以下的罚款”。实践少之又少，因为处理费用难有着落，往往就将危害留给自然环境，除非被曝光而不得已才处理，也阻碍了行政执法的积极性。

由此看来，危险废物监管中出现的的危害，与危险废物产生单位管理不严格不到位有关，而缺少市场手段、主要靠行政监管的法律预防作用见效甚微。

坚持以人民为中心的发展思想，贯彻新发展理念，突出问题导向，回应人民群众期待和实践需求，重点就在于压实企业和地方责任、强化危险废物全过程监管，做好顶层设计建立长效机制，尤其要注重长效有效的市场化经济手段，用最严格制度最严密法治保护生态环境。

依法行政、依法执政决不允许未违反法律规定在“办法”中，对“产生”环节和企业实施强制保险，但可通过法律程序途径推进，可借鉴修订《大气污染防治法》审议结果报告，如对限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间机动车通行的经验：要求所有产生危险废物企业强制责任保险，会涉及企业对财产权等民事权益的行驶，需要有更加严格的程序。是否可以将“产生”的危险废物的单位，或者其中的部分企业纳入强制保险，而增加授权性规定，赋予各地根据具体情况将其纳入强制保险范围。

良好生态环境是实现中华民族永续发展的内在要求，是增进民生福祉的优先领域，是建设美丽中国的重要基础。《意见》“（三十三）健全生态环境经济政策”规定，“完善市场化多元化生态保护补偿，推动长江、黄河等重要流域建立全流域生态保护补偿机制，建立健全森林、草原、湿地、沙化土地、海洋、水流、耕地等领域生态保护补偿制度”。作为下位法的专项“办法”，则需要考虑上述实际，对以“收集、贮存、运输、利用、处置”等为主业外的危险废物“产生”单位进行必要的规制。“办法”需要从现实短板出发，查漏补缺，予以完善。

因而，对作为主要险别单独承保的公众责任保险，建议就“产生”环节增加一条授权性规定：

“对于建设过程违反环评文件及其批复要求、未执行排污许可证要求的产生危险废物单位，以及其委托他人运输、利用、处置未核实受托方主体资格和技术能力、未依法制定意外事故的防范措施和应急预案，以及因建设和排放污染物受到监管部门处罚的危险废物产生单位，由当地人大或者政府，根据相关监管部门的意见，在制定地方法规或者地方政府规章中，决定是否将其纳入强制责任保险范围”。

这也符合“办法”第二十二条的激励政策规定，支持地方生态环境主管部门、银保监会派出机构向地方立法机关提出环境污染责任保险有关立法建议，推动在地方性法规中规定环境污染责任保险相关管理措施、法律责任。

一旦将出现管理瑕疵的产生危险废物企业纳入责任保险，即使是困难的公益诉讼、生态环境损害赔偿，也可获得保障。如《固废法》第一百二十一条规定，“固体废物污染环境、破坏生态，损害国家利益、社会公共利益的，有关机关和组织可以依照《环境保护法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律的规定向人民法院提起诉讼”。第一百二十二条规定，“固体废物污染环境、破坏生态给国家造成重大损失的，由设区的市级以上地方人民政府或者其指定的部门、机构组织与造成环境污染和生态破坏的单位和其他生产经营者进行磋商，要求其承担损害赔偿责任；磋商未达成一致的，可以向人民法院提起诉讼”。《民法典》第一千二百三十四条规定，“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担”。