专家之声 | 赵越等：解读《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》—

专家之声 | 赵越等：解读《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》——强化水资源刚性约束，保障黄河长治久安

 2021-11-02

中共中央、国务院近日印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《纲要》），这是指导当前和今后一个时期黄河流域生态保护和高质量发展的纲领性文件。《纲要》提出，要统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，着力保障黄河长治久安，着力改善黄河流域生态环境，着力优化水资源配置，着力促进全流域高质量发展，让黄河成为造福人民的幸福河。

如何加强全流域水资源节约集约利用？如何统筹谋划上中下游保护和治理？如何强化环境污染系统治理？如何提升黄河综合治理能力？这些都是事关黄河流域生态保护和高质量发展的关键问题。

准确把握重在保护、要在治理的战略要求

以习近平同志为核心的党中央将黄河流域生态保护和高质量发展作为事关中华民族伟大复兴的千秋大计，习近平总书记多次发表重要讲话、作出重要指示批示，为黄河流域生态保护工作指明了方向。

《纲要》指出，黄河一直“体弱多病”，水资源短缺是黄河流域最大的矛盾，黄河流域水资源量仅占全国的2%，多年平均降水量446毫米，仅为长江流域的40%；多年平均水资源总量647亿立方米，不到长江的7%；水资源开发利用率高达80%，远超40%的生态警戒线。生态脆弱是黄河流域最大的问题，生态脆弱区分布广、类型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁连山，中游的黄土高原，下游的黄河三角洲等，都极易发生退化，恢复难度极大且过程缓慢。同时，黄河流域部分区域水土流失严重，部分支流为重度污染，水质总体差于全国平均水平，环境风险隐患较为突出，沿黄各省区发展不平衡不充分问题尤为突出。

保护好黄河流域生态环境，促进沿黄地区经济高质量发展,是协调黄河水沙关系、缓解水资源供需矛盾、保障黄河安澜的迫切需要，也是践行“绿水青山就是金山银山”理念、防范和化解生态安全风险、建设美丽中国的现实需要。黄河流域上中下游不同地区自然条件千差万别，生态建设重点各有不同，需要立足于全流域和生态系统的整体性，坚持共同抓好大保护，协同推进大治理，统筹谋划上中下游、干流支流、左右两岸的保护和治理。把水资源作为最大的刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，统筹优化生产生活生态用水结构,建立健全统分结合、协同联动的工作机制，沿黄各省区协力推进黄河保护和治理，守好改善生态环境生命线。

牢固树立量水而行、节水优先的底线思维

《纲要》在水资源方面着墨最多，提出把水资源作为最大的刚性约束，全面实施深度节水控水行动，科学配置全流域水资源，优化用水结构，保障生态用水，推进还水于河，维持黄河生命健康。

强化水资源刚性约束。坚持节水优先，细化落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产举措，建立水资源承载力分区管控体系，实行水资源消耗总量和强度双控，全面实行取用水计划管理、精准计量。将节水作为约束性指标纳入地方党政领导班子和领导干部政绩考核范围，坚决抑制不合理用水需求，遏制“造湖大跃进”并建立长效机制，清理整治过度的小水电开发。

科学配置全流域水资源。优化水资源配置是黄河流域生态保护与高质量发展的先手棋。统筹考虑全流域水资源科学配置，细化完善干支流水资源分配，统筹当地水与外调水，在充分考虑节水的前提下，留足生态用水，合理分配生活、生产用水，适时推进南水北调东中线后续工程建设。建立健全干流和主要支流生态流量监测预警机制，明确管控要求，保障河道基本生态流量和入海水量，确保河道不断流，逐步实现重点区域地下水采补平衡。

推进水资源节约集约利用。严格农业用水总量控制，稳步提升灌溉水利用效率，扩大低耗水、高耐旱作物种植比例，推进农业水价综合改革，促进农业用水压减。深挖工业节水潜力，推进能源、化工、建材等高耗水产业节水增效，严格限制高耗水产业发展，支持企业加大用水计量和节水技术改造力度，倒逼高耗水项目和产业有序退出，提高矿区矿井水资源化综合利用水平。推进城镇节水降损，实施老旧供水管网改造，推广普及生活节水型器具，严控高耗水服务业用水，积极推动非常规水利用，实施区域再生水循环利用，适度提高引黄供水城市水价标准，积极开展水权交易。

始终坚持因地制宜、分类施策的治本方略

《纲要》以促进黄河生态系统良性永续循环、增强生态屏障质量效能为出发点，充分考虑上中下游的差异，遵循自然规律、聚焦重点区域，分区分类推进山水林田湖草沙一体化保护修复，遏制生态退化趋势，提升水源涵养功能，治理水土流失，维护水生态系统健康。

不断提升上游“中华水塔”水源涵养能力。上游三江源区和甘南湿地资源丰富，是黄河水源主要补给地。要全面保护三江源地区山水林田湖草沙生态要素，有效增强水源涵养功能，继续推进实施三江源地区生态保护修复重大工程，有效保护修复高寒草甸、草原等重要生态系统，统筹推进封育造林和天然植被恢复。加大对扎陵湖、鄂陵湖、约古宗列曲、玛多河湖泊群等源头区河湖保护力度，维持天然状态，维护良好水质。严格保护重要湿地生态空间，加大甘南、若尔盖等主要湿地治理和修复力度，遏制沼泽湿地萎缩趋势。加强冰川雪山的封禁保护，持续开展气候变化对冰川和高原冻土影响的监测评估。

强化中游黄土高原水土流失综合治理。中游黄土高原是流域水土流失最为严重的地区，贡献了黄河90%的泥沙来源。要总结推广库布齐沙漠、毛乌素沙地、八步沙林场等荒漠化治理成功经验和典型模式，继续推进重点地区风沙和荒漠化治理，筑牢北方防沙带。发挥黄河干流生态屏障阻沙作用，在主要沙漠边缘实施锁边防风固沙工程，减少流沙进入黄河。突出抓好黄土高原水土保持，创新黄土高原地区水土流失治理模式，以渭北、陇东、晋西南等地为重点，积极推进晋陕蒙丘陵沟壑区拦沙减沙工程、甘宁青山地丘陵沟壑区小流域综合治理工程；在太行山、吕梁山、湟水流域推广延安退耕还林还草经验，以水定林定草，实施封山育林（草）、退耕还林还草，稳定和提高植被盖度。

有效维护下游滩区湿地生态系统健康。下游滩区和河口三角洲湿地是世界上暖温带保存最完整、最年轻的湿地生态系统，也是黄河生态系统良性维持的重要标志。强化黄河三角洲湿地保护修复，实施清水沟、刁口河流路生态补水等工程，保障河口湿地生态流量，稳步推进退塘还河、退耕还湿、退田还滩，扩大自然湿地面积，提高生物多样性。统筹河道水域、岸线和滩区生态建设，保护河道自然岸线，加大大汶河、东平湖等下游河湖生态保护修复力度，建设集防洪护岸、水源涵养、生物栖息等功能为一体的黄河下游绿色生态走廊，促进河流生态系统健康。加强滩区湿地生态保护修复和水生态空间管控，构建滩河林田草综合生态空间，筑牢滩区生态屏障。

统筹推进综合施策、系统治理的具体措施

黄河污染表象在水里、问题在流域、根子在岸上。《纲要》提出了强化源头防治、综合施策、标本兼治，以汾河、湟水河、涑水河、无定河、延河、乌梁素海、东平湖等河湖为重点，统筹推进农业面源污染、工业污染、城乡生活污染防治，落实“一河一策”“一湖一策”，全面净化黄河支流“毛细血管”和流域“腹地”，将节约用水和污染治理成效与水资源配置相挂钩的治理思路。

强化农业面源污染综合治理。因地制宜推进多种形式的适度规模经营，推广清洁生产技术与先进适用装备，提高化肥、农药、饲料等投入品利用效率，建立健全农业废弃物综合利用和无害化处理体系。在宁蒙河套、汾渭、青海湟水河和大通河、甘肃沿黄、中下游引黄灌区等区域实施农田退水污染综合治理。协同推进山西、河南、山东等黄河中下游地区总氮污染控制，减少对黄河入海口海域的环境污染。

加大工业污染协同治理力度。推动沿黄高耗水、高污染企业迁入合规园区，实行生态敏感脆弱区污染物特别排放限值要求。严禁在黄河干流及主要支流临岸一定范围内新建“两高一资”项目及相关产业园区。开展黄河干支流入河排污口专项整治行动，严格落实排污许可制度，沿黄所有固定排污源要依法按证排污。沿黄工业园区全部建成污水集中处理设施并稳定达标排放，严厉打击向河湖、沙漠、湿地等偷排、直排行为。加强生态环境风险防范，有效应对突发环境事件。

统筹推进城乡生活污染治理。完善城镇污水收集配套管网，结合当地流域水环境保护目标精准提标，推进干支流沿线城镇污水收集处理效率持续提升和达标排放。在有条件的城镇污水处理厂排污口下游建设人工湿地等生态设施，在上游高海拔地区采取适用的污水、污泥处理工艺和模式，因地制宜实施污水、污泥资源化利用。巩固提升城市黑臭水体治理成效，基本消除县级及以上行政辖区建成区黑臭水体。做好“厕所革命”与农村生活污水治理的衔接，因地制宜选择治理模式，强化污水管控标准，推动适度规模治理和专业化管理维护。

加快构建协同推进、权责统一的治理格局

黄河流域生态环境保护是一项巨大的系统工程，保护好流域生态环境，需要不断深化改革，建立新机制、提出新制度、打造新格局。《纲要》围绕制度改革创新，提出了全方位推进黄河流域环境治理体系和治理能力现代化，形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效的“大环保”格局的具体要求。

完善黄河流域管理体系。加强全流域生态环境执法能力建设，完善跨区域跨部门联合执法机制，实现对全流域生态环境保护执法“一条线”全畅通。深化流域管理机构改革，形成中央统筹协调、部门协同配合、属地抓好落实、各方衔接有力的管理体制，实现对干支流监管“一张网”全覆盖和流域治理权责统一。建立流域突发事件应急预案体系，提升生态环境应急响应处置能力。

构建区域协同保护机制。围绕流域跨区域重点生态环境问题，建立完善省际会商机制。推动青海、四川、甘肃毗邻地区协同推进水源涵养和生态保护修复，支持甘肃、青海毗邻地区协同开展祁连山生态修复和黄河上游冰川群保护，引导宁夏、内蒙古毗邻地区统筹能源化工发展布局，加强生态环境共保共治，加强陕西、山西黄土高原交界地区协作，共同保护黄河晋陕大峡谷生态环境。同时，还要积极推动黄河流域与长江流域生态保护合作，以保护生态为前提适度引导跨流域产业转移。

加大机制改革创新。完善黄河干流和主要支流横向生态保护补偿机制，开展渭河、湟水河等重要支流横向生态保护补偿机制试点。探索开展生态产品价值核算计量，鼓励开展排污权等初始分配与跨省交易制度。实行更加严格的黄河流域生态环境损害赔偿制度，开展生态环境损害评估，提高破坏生态环境违法成本。创新融资方式，积极引入合格市场主体对有条件的支流河段实施生态建设和环境保护。