碳达峰与碳中和背景下工业低碳发展制度研究
毛涛
（工业和信息化部国际经济技术合作中心，北京 100846）
摘 要：在碳达峰与碳中和目标提出后，高碳的工业领域面临着前所未有的减排压力，加之国外高筑的“绿色壁垒”，低碳将是工业发展的必由之路。制度建设可以为工业低碳发展提供保障。近年来，我国初步形成了集行政、经济和社会化手段为一体的制度体系，推动了工业向低碳方向发展，但是由于我国工业低碳制度实践起步较晚，制度体系还不成熟，存在着相关制度缺乏协同、部分制度实施效果不理想和一些关键领域制度缺失等问题。为全面推动工业低碳发展，如期实现碳达峰与碳中和目标，应加强制度建设，尽快提升制度的协调性，形成有机衔接、相互配合的制度体系，充分发挥各种制度的应有作用；确保制度的操作性，在绿色采购、碳市场、绿色税收、绿色电力证书等方面完善和出台相关法律法规；加强制度的创新性，重点围绕中小企业进行必要的制度创新，引导龙头企业打造零碳供应链，同时适时开征碳税。关键词：碳达峰；碳中和；工业低碳发展；节能减碳；碳市场；碳税；绿色供应链中图分类号：D922.292 文献标识码：A 文章编号：1004-6917（2021）09-0020-09工业革命以来，在经济高速发展的同时，全球气温上升趋势明显，区域性甚至全球性的气候灾难频发，气候变化已经成为人类面临的共同挑战。为应对气候变化，全球主要经济体都在积极行动，中国启动全球最大的碳市场、欧盟推出《欧洲绿色协议》、美国重返《巴黎协定》，宣布碳中和国家的国内生产总值（GDP）已经超过全球的四分之三。未来，如何发展工业和发展什么样的工业已经成为各国不得不回答的现实问题。我国制造业规模和货物贸易规模连续多年稳居世界第一位，“中国制造”全面融入全球产业链和供应链，已经成为全球工业体系不可或缺的一部分。在全球低碳发展大势下，尤其在我国碳达峰与碳中和目标提出后，工业势必要向着低碳方向发展一、 碳达峰与碳中和背景下工业低碳发展的必要性
我国在经济高速发展的同时，温室气体排放量也随之增加。依据《联合国气候变化框架公约》，我国作为非附件一国家，无须承担强制减排义务，但是作为负责任的大国，我国主动向国际社会承诺2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和（即“3060碳目标”）。2020年9月，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般辩论上宣布我国“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。（一）适应新发展趋势的必由之路
碳达峰与碳中和目标提出后，习近平主席已经在10多个重要国际场合中对此进行重申，既彰显了我国的大国担当，也表明国家全面推动经济社会绿色转型的决心。2021年3月，习近平在中央财经委员会第九次会议上强调“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”。由此足以看出碳达峰与碳中和目标对于经济社会的重大意义。近期，国家出台的相关法律法规和政策标准都贯彻落实了碳达峰与碳中和目标。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“2035年碳排放达峰后稳中有降”；“十四五”时期“单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%”；“推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易”。《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》提出，“建立健全绿色低碳循环发展经济体系，促进经济社会发展全面绿色转型”。经济发展离不开能源驱动。通常而言，经济增长会伴随着能源消耗增加。2015年至2020年，我国GDP由676708亿元上升至1015986亿元，增长超过50%；同期，全国能源消耗量由43.0亿吨标准煤增长至49.8亿吨标准煤，仅增长约16%。在我国经济快速发展的同时，能源增速并不快，但是依旧呈持续增长态势，经济增长与能源消费尚未脱钩。此外，虽然我国在大力推动能源结构调整，但是由于煤炭占比过高，还未改变以煤为主的能源结构，2020年煤炭消费量占能源消费总量的比重依旧高达56.8%，远高于2019年全球煤炭占世界能源结构比重27%的水平，由此导致我国经济发展的高碳特征极其明显。2030年前，也就是实现碳达峰目标前，我国年均经济增速预计在5%左右，年均能源消耗增速约2%。在新增能源需求中，国家大力发展的光伏、风电等新能源会优先供给，但是能源转型尚需时日，短期内还无法解决能源结构偏煤的问题。因此，能源消耗量超过全国六成的工业领域，同样还会是温室气体排放的主要领域。为如期实现“双碳目标”，需要推动经济社会全面低碳转型，实现经济增长与能源消耗、碳排放的脱钩，而能源消耗量和碳排放量都位居首位的工业领域，其需要向着低碳甚至零碳的方向转型。 （二）提升工业发展质量的必然选择
改革开放以来，我国工业发展迅速，总体规模不断扩大，2010年制造业产出超越美国，成为全球第一制造大国，实现了由小向大的历史性转变，2020年我国工业增加值达到31.31万亿元，对世界制造业贡献比重接近30%，连续11年位居世界第一制造业大国。当前，我国“已拥有41个工业大类、207个工业中类、666个工业小类，形成了独立完整的现代工业体系，是全世界唯一拥有联合国产业分类当中全部工业门类的国家”；在500余种主要工业产品中，有220多种产量位居世界第一。我国工业虽然取得长足进步，但是存在着大而不强和全而不优的问题，基础能力依旧薄弱，总体上处于全球价值链的中低端。党的十九届五中全会将“提升产业链供应链现代化水平”作为加快发展现代产业体系、推动制造业高质量发展的重点任务。除了创新、品牌等短板外，工业领域的“绿色短板”同样突出。我国工业发展伴随着严重的能源资源消耗和污染物排放，工业领域的能源消耗量和碳排放量都超过全国的60%；用水量约占全国总用水量的17.7%；非常规污染物如持久性有机污染物、重金属等产生量几乎占了全国的100%。从生产制造过程看，我国工业品的生态环境的影响要远高于发达国家。比如，2020年万元工业增加值用水量为32.9立方米（按照2021年8月28日汇率折算，约合万美元工业增加值用水量213立方米），远高于2015年日本88立方米、韩国55立方米、英国89立方米的水平。再如，把废钢作为原料的电弧炉短流程能耗和碳排放量仅为长流程的三分之一，我国的钢铁生产工艺主要为长流程而以电弧炉短流程炼钢工艺生产的粗钢约占总产量的10%，远低于美国的68%、欧盟的40%、日本的24%。工业在国民经济发展中占据着举足轻重的地位，在经济高质量发展的大背景下，全面推动工业的高质量发展将是当前和今后一个时期我国经济发展的重大战略任务。补齐“绿色短板”，可以减少工业发展对于资源环境的影响，确保工业的可持续发展。因此，除补齐环保、节能、节水、资源综合利用等“绿色短板”外，还需要结合碳达峰与碳中和目标要求，通过优化能源结构、调整产业结构、改进技术工艺、提高生产效率等，解决能源利用效率低和碳排放量大的问题，全面破解工业发展面临的资源环境约束，确保以最小的资源环境影响换取最大的工业产出，实现工业的可持续发展。（二）应对“绿色壁垒”的有效路径
当前，我国制造业已经从以主要满足国内需求的阶段，发展到同时服务国内和国际市场的新阶段。在此过程中，我国与其他国家和地区的经贸联系越来越密切，制造业参与国际分工的广度和深度不断扩展，并成为全球产业链供应链体系中的重要一环。全球金融危机之后，贸易保护主义抬头，部分国家和地区开始借环境保护之名，悄然高筑“绿色壁垒”。近年来，欧美国家除了对进口产品提出能源资源消耗、污染物排放等要求外，还计划开征碳关税。2019年12月，欧盟委员会发布的《欧洲绿色协议》正式提出“碳边境调节机制”（CBAM），计划根据产品含碳量对进口产品进行价格调整，避免碳排放要求过低的国家带来的“碳转移”和“碳泄露”风险，以保障欧盟企业的竞争力。2020年3月，欧洲议会通过关于欧盟“碳边境调节机制”的决议，提出贸易伙伴若不遵守欧盟碳排放要求，将从2023年起对来自这些国家的进口产品征收碳关税。2021年7月，欧盟公布《减碳55方案》（Fitfor 55），提出了包括碳边境调节机制在内的12项减碳举措。从时间安排看，2023年至2025年为碳关税试点阶段，进入欧盟市场的电力、钢铁、水泥、铝和化肥等产品出口商需承担排放报告义务，但无须缴纳任何费用；从2026年开始，欧盟将参照欧盟排放权交易体系的碳价格，对进口产品征收碳关税。短期来看，此举对我国出口欧洲的钢铁和铝影响最大。能源基金会等机构的研究表明，假设欧盟碳边境调节机制生效，按照每吨二氧化碳征收60欧元的标准，以2019年中国出口欧盟的钢铁和铝制品为例，钢铁出口额约为47亿欧元，将被征收约2.65亿欧元碳边境调节税；铝出口额约为15亿欧元，将被征收约1.2亿欧元的碳边境调节税。紧随其后，美国重返《巴黎协定》后，也开始谋划碳关税。2021年7月民主党提出《2021年公平转型和竞争法案（草案）》，计划从2024年开始对未显著降低温室气体排放的国家，加征惩罚性碳边境关税。与欧洲相比，美国碳关税覆盖面更大，包括石油、天然气和煤炭等燃料类产品以及其他由此类产品衍生、加工的并在使用过程中排放温室气体的其他产品，钢、铁、铝和水泥以及上述产品含量超过50%的其他工业类产品。据估算，美国碳关税将影响到12%的产品进口，约2.3万亿美元。当然，欧美的碳关税能否如期征收还存在一定的不确定性，但已经反映出欧美国家计划运用新的“绿色壁垒”打压国外工业发展的冲动。当前，我国正在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在参与国际循环时，中国企业很有可能碰到诸如碳关税等新的“绿色壁垒”。因此，企业特别是参与国际竞争的跨国企业需要未雨绸缪，及时关注国外政策动向以及自身产品全生命周期的碳排放，主动打造低碳甚至零碳供应链。 二、工业低碳发展制度建设现状
法律政策是社会关系的调节器，通过设计相应的制度，可以引导工业向着低碳的方向发展。近年来，国家出台的《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《碳排放权交易管理办法（试行）》《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》等法律政策，推出了一些工业低碳发展制度。按照国家干预强度和作用力来源的不同，这些制度可以分为行政管制、经济管制和社会管制。（一）行政管制
行政管制的作用力主要源自政府，以命令和管制为特征，国家力量的干预程度较高，通常表现为标准、许可和限额，以及对其实施的监督。此类制度的实施需要有相关规定，也就是“命令”，当个人或单位违反时，则会受到相应的处罚，也就是“管制”。当然，制度都有一定的边界，会授权单位和个人在一定范围内从事对生态环境有影响的活动，单位和个人只要不触碰制度“红线”，就不会受到处罚。国家正在通过节能减排标准、环境影响评价、淘汰落后、环保督察、节能监察、能耗限额、能源效率标识、重点用能单位节能管理等制度，推动企业节能减碳。1. 节能减碳标准。落实碳达峰与碳中和目标需要构建相应的标准体系。在碳中和方面，我国尚处探索阶段，出台了行业标准《中国森林认证 碳中和产品》，以及北京市《企事业单位碳中和实施指南》《大型活动碳中和实施指南》和《成都市会展活动碳足迹核算与碳中和实施指南》等地方标准，尚未出台直接针对工业领域的碳中和标准。在能效提升方面，我国共发布实施340多项国家节能标准，其中近200项强制性标准，全面覆盖了主要高耗能行业和终端用能产品。在绿色制造方面，2016年9月工业和信息化部与国家标准化管理委员会共同编制了《绿色制造标准体系建设指南》，提出开展绿色制造标准体系建设，并组织实施工业节能与绿色标准化行动，出台的《绿色工厂评价通则》《绿色产品评价通则》《绿色制造 制造企业绿色供应链管理导则》等标准，都或多或少地提及节约能源、提高能效或碳减排问题。2. 环境影响评价。环境影响评价贯彻了风险预防原则的相关要求，广泛用于减少工业专项规划及建设项目所产生的环境不利影响。2021年5月出台的《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》明确提出“将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系”，并要求“在环评工作中，统筹开展污染物和碳排放的源项识别、源强核算、减污降碳措施可行性论证及方案比选，提出协同控制最优方案”。2021年7月发布的《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》，明确在河北、吉林、浙江、山东、广东、重庆、陕西等地开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点。3. 环境信息公开。通过公开企业的碳排放量等环境信息，可以推动公众参与和监督环境保护，确保企业向着绿色低碳方向发展。《中华人民共和国环境保护法》《企业事业单位环境信息公开办法》《“十三五”控制温室气体排放工作方案》《环境信息依法披露制度改革方案》等都对企业环境信息公开问题做出了规定，基本做到有法可依、有章可循。除了公开传统的污染信息外，国家正在探索建立企业温室气体排放信息披露制度，鼓励企业主动公开温室气体排放信息，推动重点企业编制绿色低碳发展报告，倡导国有企业、上市公司、纳入碳排放权交易市场的企业率先公布温室气体排放信息和控排行动措施。4. 淘汰落后。淘汰落后的工艺、设备和产品，可以提高能源使用效率，进而减少温室气体排放。《中华人民共和国节约能源法》明确规定国家对落后的耗能过高的用能产品、设备和生产工艺实行淘汰制度；禁止生产、进口、销售国家明令淘汰或者不符合强制性能源效率标准的用能产品、设备；禁止使用国家明令淘汰的用能设备、生产工艺。当前国家通过名录及实施办法，明确淘汰技术装备的名单及操作规则。如工业和信息化部出台的《高耗能落后机电设备（产品）淘汰目录》和《高耗能老旧电信设备淘汰目录》。5. 环保督察。2016年，中共中央、国务院启动中央环境保护督察工作，对省级党委和政府及其有关部门开展环保督察巡视，推动地方党委政府落实保护生态环境的主体责任。2018年，中央环境保护督察改名为中央生态环境保护督察。目前，我国已经正式将碳达峰、碳中和落实情况纳入中央生态环境保护督察工作中。2021年，对山西、辽宁、安徽、江西、河南、湖南、广西、云南8个省（区）开展的督察进驻工作，发现8个省（区）均不同程度存在对高耗能、高排放项目管控不力的问题。6. 节能监察。通过节能监察，可以对违法违规用能行为予以处理，并提出依法用能、合理用能建议。在工业领域，工业和信息化部组织实施国家重大工业专项节能监察。截至2020年7月，累计对全国超2万家重点用能企业开展专项监察，主要高耗能行业基本实现全覆盖。《工业和信息化部办公厅关于下达2021年国家工业专项节能监察任务的通知》显示，2021年首批确定专项节能监察任务总量为3535家，其中重点行业能耗专项监察3080家，数据中心能效专项监察270家，2020年违规企业整改落实情况专项监察185家。 （二）市场管制
市场管制以基于市场的数量或价格控制为特征，国家会适度干预，但是仅限于明确产权、确定交易规则、制定税费标准等为市场管制实施所提供的基础保障上，管制作用力主要源于市场，常用手段有税费、押金、补偿等。在工业低碳发展方面，行政手段最为根本，其授权企业在特定范围内使用能源和排放温室气体，并对企业生产活动所产生的生态环境影响进行监督。但是，其存在着一些固有缺陷：一方面，行政管制由政府负责实施，相关花费往往由政府承担，实施成本较高；另一方面，企业按照规定使用能源或者排放温室气体就不会受到处罚，很难促进技术进步和深度节能减碳。与行政管制相比，市场管制具有以下优势：一是通过运用市场化手段，可以让温室气体排放者承担相关费用，生产经营活动产生的外部不经济性由生态环境的实际利用者承担，不但不会加重政府或社会公众的经济负担，而且可以拓宽资金来源，为生态环境修复、节能技术研发应用、新能源推广等筹集到必要的资金；二是市场化手段具有促进技术进步的作用，企业可以通过改进工艺或者治理技术等方式减少温室气体排放，进而减少相关费用支出。为减排二氧化碳，除使用碳排放交易、节能量交易、用能权交易等专业化的市场化手段外，我国还配套实施了相关的财税金融手段。1. 碳排放交易。从2011年开始，我国在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳7个省市开展碳排放权交易试点，逐步积累碳排放核算、配额分配、核查、履约清缴等经验。“截至2020年11月，试点碳市场共覆盖电力、钢铁、水泥等20余个行业近3000家重点排放单位，累计配额成交量约为4.3亿吨二氧化碳当量，累计成交额近100亿元人民币”。为建设全国碳市场，国家发布了《碳排放权交易管理办法（试行）》，并于2021年7月16日正式启动全国碳市场，率先将发电行业的2162家重点排放单位纳入全国碳市场第一个履约周期，覆盖约45亿吨二氧化碳排放量。中国全国碳市场一经启动便超越欧洲，成为全球最大的碳市场。全国碳市场的作用已经初步显现，2021年8月18日生态环境部部长黄润秋指出，全国碳市场“开市一个月来，全国碳市场排放配额累计成交量达到了702万吨，累计成交额是3.55亿元”。2. 节能量交易。江苏、安徽、福建、甘肃、内蒙古等地积极创新节能减排模式，鼓励用能单位将节能改造后形成的节能量进行交易。江苏省于2015年印发《江苏省项目节能量交易管理办法（试行）》，率先在苏南5市（南京、苏州、无锡、常州、镇江）进行节能量交易试点，截至2016年底，累计完成节能量交易28笔，合计节能量7万吨标准煤；2017年，苏中3市（扬州、泰州、南通）纳入项目节能量交易试点范围，钢铁、有色、建材、石化、化工等高耗能行业新增产能项目的能耗必须以有节能量证书且在有效期内的节能量实施能耗等量或减量置换。安徽省合肥市在2020年启动节能量交易试点，首日74家重点用能单位完成56个项目的节能量交易，累计交易节能量5.25万吨标准煤，成交均价41.6元/吨标准煤，交易金额218.3万元。3. 用能权交易。2016年，国家发改委出台的《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，确定在浙江、河南、福建和四川等省份进行用能权交易试点。2017年，国家发改委正式批复4个试点省份的实施方案。浙江省于2018年和2019年分别印发《浙江省用能权有偿使用和交易试点工作实施方案》和《浙江省用能权有偿使用和交易管理暂行办法》，并于2019年12月正式启动用能权交易。福建省于2017年印发《福建省用能权有偿使用和交易试点实施方案》，率先在水泥和火电两个行业的88家单位开展用能权交易试点，并于2018年12月正式启动。河南省于2018年印发《河南省用能权有偿使用和交易试点实施方案》，在郑州、平顶山、鹤壁和济源等市进行试点，率先将有色、化工、钢铁和建材等重点行业年耗能5000吨标准煤以上的用能企业纳入试点范围，并计划逐步将试点范围扩展到全省年耗能5000吨标准煤以上的用能单位。2018年，《四川省用能权有偿使用和交易管理暂行办法》印发，确定了钢铁、水泥、造纸3个行业首批纳入用能权交易，公布了110家第一批纳入用能权交易的重点用能单位名单。4. 合同能源管理。合同能源管理是一种创新型的节能手段，通过节能服务公司提供必要服务和共享节能收益的方式，在推动企业节能降耗、提质增效方面发挥着重要作用。开展节能服务的主体是节能服务公司，其主要提供用能状况诊断和节能项目设计、融资、改造、运行管理等服务。截至2019年底，全国从事节能服务产业的企业总数达6547家，比“十二五”末期增长20.66%，行业从业人数达76.10万人，比“十二五”末期增长25.37%。实践中，主要有节能效益分享型、节能量保证型、能源费用托管型、融资租赁型、混合型等几种商业模式。其中，国家对节能效益分享型模式进行了重点支持。2011年至2019年，合同能源管理投资规模呈现增长趋势，2019年我国合同能源管理投资额达到1141亿元。5. 其他相关制度。除专门的减排措施外，国家也使用了相关的财税金融手段。当前，国家每年投入到气候领域的公共财政约4700亿元。为实现碳达峰与碳中和目标，相关投入将进一步加大，2020年生态环境部等五部门联合印发《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》，据国家应对气候变化战略研究与国际合作中心测算，我国新增的投资规模在139万亿元左右，平均每年大概3.5万亿元。此外，国家征收的消费税、环境保护税等相关税收，以及开展的绿色采购、绿色信贷和绿色电力证书等相关工作，也都直接或者间接地激励企业进行绿色低碳发展，在一定程度上推动了碳减排。（三）社会管制
社会管制以公众参与为特征，政府的干预力最小，仅限于信息公开、标识制定等为公众参与所提供的基础保障上，作用力主要源自公众自身。近年来，中国在鼓励企业通过节能自愿协议、减排自愿协议、绿色供应链管理等方式推动节能减排。1. 节能自愿协议。2001年，中国节能协会在原国家经贸委和国际组织的支持下，开展了国内首个节能自愿协议试点工作。“2003年，山东省政府与济南钢铁集团、莱芜钢铁集团开展节能自愿协议试点获得成功后，节能自愿协议在中国上海、福建、南京、宁波、扬州等省市得到广泛推行和应用”。2010年江西省在全省工业企业中开展节能自愿协议试点，以进一步推进工业企业节能降耗，减少温室气体排放。工业和信息化部在政企合作方面进行了尝试，分别在2009年、2010年与中国移动通信集团公司和华为技术有限公司签署节能自愿协议。2. 温室气体自愿减排。2012年，国家发改委出台《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，积极引导企业参与基于项目的温室气体减排活动。据统计，我国备案约200个自愿减排方法学，备案12家项目审定和减排量核证机构以及9家自愿减排交易机构，审定温室气体自愿减排项目近3000个，备案自愿减排项目1300余个，签发国家核证自愿减排量涵盖风电、水电、光伏发电、甲烷利用、生物质利用、碳汇等领域。截至2020年8月底，9家自愿减排交易机构CCER累计成交量超2亿吨，成交额超20亿元。3. 绿色供应链管理。绿色供应链管理作为一种新型环境管理模式，将全生命周期管理、生产者责任延伸理念融入传统的供应链管理工作中，依托上下游企业间的供应关系，以核心企业为支点，通过绿色供应商管理、绿色采购等工作，推动链上企业持续提升包括碳减排在内的环境绩效。从政策制定看，2014年以来，我国绿色供应链相关政策制定步伐显著加快，出台的《关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》《工业绿色发展规划（2016—2020年）》等文件，都将绿色供应链作为一项重要工作，形成了有利于企业打造绿色供应链的制度环境。从标准制定看，2017年发布的《绿色制造 制造企业绿色供应链管理导则》，提供了制造企业开展绿色供应链管理工作的基本模式；与此同时，通过工业和信息化部、生态环境部、商务部等的推动，以及天津、东莞等地的试点，数十项绿色供应链管理标准已经出台或正在制定。从试点示范看，工业和信息化部开展的前五批绿色制造示范工作，已遴选出189家绿色供应链示范单位；联合财政部开展的绿色制造系统集成项目，共推动30多个联合体单位打造绿色供应链；此外，生态环境部在上海、天津、东莞、深圳等地的试点，以及商务部牵头的供应链创新与应用试点，都在一定程度上调动了企业打造绿色供应链的积极性。部分国内行业领军企业正在通过绿色供应链管理方式，推动供应商节能减碳，华为技术有限公司计划在2025年前推动Top100供应商制定碳减排目标；隆基股份有限公司在2021年度供应商大会上发布《绿色供应链减碳倡议》。三、工业低碳发展制度评价
通过行政管制、市场管制和社会管制手段的应用，我国工业领域低碳发展成效显著，但在碳达峰与碳中和目标提出后，制度建设存在的问题开始显现，已经难以适应新形势下的新要求，具体如下。（一）取得的成效
1. 制度体系初步形成。经过多年实践探索，虽然我国尚未出台统领应对气候变化的专门立法，但是依据现有的《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国环境影响评价法》《碳排放权交易管理办法（试行）》《工业节能管理办法》《企业事业单位环境信息公开办法》等法律法规，基本形成了集行政手段、市场手段和社会化手段为一体的工业低碳发展制度体系，调控到涵盖原材料或零部件采购、生产、运输、存储、销售、使用和报废处理的工业生产全过程，助力了工业领域的碳达峰与碳中和工作。2. 制度协同效应显现。通过节能减排标准、环境影响评价、淘汰落后、环保督察、节能监察、能耗限额、能源效率标识、总量控制、固定资产投资项目节能审查、重点用能单位节能管理等行政管理制度，明确了企业节能减碳的“红线”，打牢了工业领域碳减排的基础；通过合同能源管理、节能量交易、用能权交易、碳排放权交易等基于市场调控的专业化制度，以及绿色税收、绿色金融、绿色采购等相关市场化手段，形成了推进企业深度节能减碳的制度保障。通过推广引用节能自愿承诺、碳减排自愿承诺、绿色供应链管理等社会化手段，可以引导企业特别是龙头企业率先形成碳减排的行业典范，带动全产业链全供应链以及同行低碳转型。3. 制度实施效果初显。随着相关制度的实施，工业领域的节能减碳步伐明显加快。一方面，在优化产业结构方面，我国一手抓传统产业改造，另一手大力发展新兴产业。在传统产业发展方面，“两高”行业中的落后产能正在被依法依规淘汰出局，“2018年我国提前两年完成1.5亿吨去产能上限目标，累计退出‘僵尸企业’的粗钢产能6474万吨”；在新兴产业发展方面，“2016年至2019年，高技术制造业和装备制造业占规模以上工业增加值的比重由45.3%提升至46.9%”，其中“云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链等新技术新业态蓬勃兴起，数字经济发展势头良好，对国民经济增长的贡献率不断提高”。另一方面，在节能碳减排方面，“低碳技术发展迅速，钢铁行业超高压煤气发电、烧结余热发电等技术普及度不断提高，二次能源自发电比例提升至50%；石化行业高效降膜式蒸发技术装备加快推广，单套装置传热效率提升30%；水泥行业低温余热发电技术普及率超过80%；陶瓷行业采用先切后磨的加工方式和高精度刮平定厚技术，减少70%磨头配置的同时降低板坯破损率”。2016年至2020年，规模以上企业单位工业增加值能耗累计下降超过16%，相当于节能5.1亿吨标准煤，节约能源成本约4260亿元，同期，单位工业增加值二氧化碳排放量累计下降22%（此数据由复兴集团协助提供）。 （二）存在的不足
当前，我国工业低碳制度建设起步较晚，体系尚不健全，手段也不充分，还难以充分调动企业参与，主要问题如下。1. 部分制度缺乏协同。行政手段作为企业碳减排的基本手段，制度设计相对独立，交叉问题较少。与之相比，部分市场化手段运作机理类似，在实践中难免会出现交叉重合问题。用能权交易、节能量交易和碳排放权交易等制度存在着一定交叉问题。前两种手段关注能源使用量，第三个手段关注碳排放量，企业在配额内用能或者排放二氧化碳免费，超量则需付费购买指标。当前，三种制度工具的边界尚不清晰，在启动全国碳市场后，一个企业很可能被同时纳入两个乃至三个不同的交易体系。交叉管制现象的存在，不仅会造成行政资源浪费，还会增加企业负担。2. 一些制度实施效果不佳。碳排放交易、税收、金融、财政等制度工具虽然在实践中得到广泛应用，但是部分制度设计不尽理想，其实施过程中对于企业节能减碳的激励并不充分，难以广泛调动企业节能减碳。关于绿色采购，虽然拓宽了绿色产品的市场空间，带动部分企业绿色生产，但是绿色采购主体主要是政府及国有企事业单位，对于量大面广且采购量大的私营企业和个人消费者却缺乏必要的法律规范；我国虽然鼓励优先采购绿色产品，但是关注点多停留在产品的环保属性方面，而对产品低碳属性的关注较少。关于碳市场，当前启动的全国碳市场仅纳入了电力行业，涵盖的行业、企业数量和温室气体排放量都减少；同时，在全国碳市场启动后，将特定排放量以上的企业纳入全国碳市场时，仅允许现有试点省市继续保留地方碳市场，而不允许新增地方试点，在一定程度上限制了碳市场的作用。关于绿色税收，我国虽然已征收环境保护税、能源税等与低碳发展相关的税收，但是尚无直接针对企业碳排放行为征税，税收在企业低碳发展方面的作用未充分发挥。关于绿色电力证书，截至2021年1月15日，我国累计核发风电和光伏绿证超过2.7亿张，但实际成交量不足4.2万张，仅占核发总量的约0.15%。3. 部分关键领域调控制度缺失。随着全国碳市场建设的推进，除电力行业外，石化、钢铁、建材等重点行业会逐步纳入交易体系，预计将覆盖7000家重点排放单位。需要注意的是，在现行制度框架下，绝大多数企业无法进入交易体系，特别是广大的中小企业。据统计，“截至2018年底，中国中小企业的数量超过3000万家，个体工商户数量超过7000万户，贡献了全国50%以上的税收，60%以上的GDP，70%以上的技术创新成果和80%以上的劳动力就业”。与大企业相比，中小企业虽然总体碳排放量不大，但是减排潜力巨大。然而，在现有的制度体系下，由于缺乏具有针对性的减排工具，中小企业节能减碳的意愿普遍不强。 四、工业低碳发展制度完善建议
为落实“3060碳目标”，深度推进工业领域的节能减碳，在持续完善行政管理的同时，应重点加强市场管制手段的应用，并大力引导企业使用社会化管制手段，建议重点从以下三方面予以完善。加强制度协同，形成有机衔接、相互配合的制度体系，可以充分发挥各种制度的应有作用，并减少企业不必要的负担。因此，对于运作机理类似、调整对象交叉的制度，应进行必要的整合与调整。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第38章第5节“健全现代环境治理体系”中，专门提到用能权和碳排放权市场化交易。由此可以看出，用能权和碳排放权市场化交易是国家重点推广应用的制度工具。因此，可以按照重点发展用能权和碳排放权交易的思路，对用能权交易、节能量交易和碳排放权交易进行整合和调整。建议对于尚未大范围使用且都规范用能问题的节能量交易和用能权交易进行合并，立足企业用能特点，将节能量交易的相关功能融入用能权交易中，设计出新的用能权交易规则。在此基础上，妥善处理用能权交易与碳排放权交易的关系。一般情况下，能源使用与碳排放存在着直接联系，企业节能的结果必然是减少碳排放。为减轻企业负担，基于两者的内在联系，建议重点发挥碳市场的作用，纳入碳排放交易体系的企业不再重复纳入用能权交易体系。对于有助于调动企业积极性的市场化手段，应充分发挥其作用。关于绿色采购，建议完善相关法律法规和政策标准，扩大低碳产品政府采购范围，明确设定采购比例，加大对低碳产品的采购力度；同时，出台相关法律政策，大力引导企业和居民采购低碳产品，并采取税收减免、补贴、积分奖励等方式促进低碳产品销售。关于碳市场，尽快将全国碳市场覆盖到石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等重点行业的重点企业，不断丰富交易品种和完善交易方式，提升全国碳市场的活跃度；同时，将特定排放量以上的企业纳入全国碳市场的同时，应鼓励更多的地方政府围绕国家碳排放量要求以下的企业开展试点工作，以此调动更多的企业参与碳排放交易工作。关于绿色税收，对于主动开展节能改造、低碳技术研发和增加碳汇等工作的低碳企业，应加大税收减免力度，给予最强有力的支持，使企业能够充分享受政策红利。关于绿色电力证书，建议完善制度设计，将绿色电力证书的交易价格与新能源补贴脱钩，取消绿证价格不高于证书对应电量的可再生能源电价附加资金补贴的要求；同时，解决好与核证自愿减排量之间的关系，避免重复计算。制度创新固然重要，但符合实际的创新更为重要。立足我国碳排放特点及制度现状，建议重点围绕中小企业进行必要的制度创新。一方面，率先引导龙头企业打造零碳供应链。建议结合工业和信息化部牵头的绿色供应链示范、商务部牵头的供应链创新与应用试点，上海、天津、东莞、深圳等地的绿色供应链试点，以及《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》新提出的“绿色供应链试点”，率先引导既有的以及即将纳入试点的企业围绕碳减排打造绿色供应链，充分发挥大企业“以点带线、以点带面”的作用，以大企业带动链上中小企业节能减排，争取打造出一些可复制、可推广的低碳甚至零碳供应链管理模式。另一方面，适时开征碳税。建议将碳税作为碳排放交易的必要补充，形成以“碳排放交易+碳税”为主要工具的市场化减排机制，既做到重点推动，又可以普遍规范。当我国同时使用上述两种制度工具时，建议按照以下思路协同推进：根据年度温室气体排放量对企业进行分类，达到特定排放量要求的企业，纳入碳排放交易体系，其他企业征收碳税；同时，可以给予企业一定的选择权，即在某个年度温室气体排放量区间的企业，可以自由选择加入碳排放交易体系，或是缴纳碳税。总之，为全面推动工业低碳发展，早日实现工业的碳达峰和碳中和，需要充分发挥相关制度的规范、引导和保障作用。在设计和完善制度时，需要处理好国内与国外、整体与局部、当前与长远、发展与环保的关系，确保工业在可持续的轨道上健康发展；统筹考虑能源结构优化、产业结构调整、生产工艺改进、碳捕捉、碳封存等问题，从宏观和微观两个层面、碳达峰与碳中和两个阶段稳步协同推进工业低碳转型；准确判断全球发展形势，及时关注工业品全生命周期的碳排放，引导企业向着全供应链低碳甚至零碳的方向迈进。同时，加强制度协同与创新，发挥好行政管制、市场管制和社会管制手段的作用，特别要用好市场管制手段，形成奖优罚劣的正向激励机制，让低碳企业享受政策红利，让高碳企业负担治理成本，最为广泛地调动企业参与和更加深度的推动企业节能减碳。
