生态环境政策是国家为了完成生态环境保护目标和任务而制定的各种制度规范和保障条件。本文所说的生态环境政策主要是指法律法规之外、由政府机关制定实施的生态环境政策。制定和实施生态环境政策是一项需要从宏观构架和微观落地等多层面进行统筹思考的系统性工作, 是一篇需要集中广泛智慧共同来做的“大文章”。

生态环境保护是具有许多新的历史特点的伟大斗争和宏大事业。如果我们把生态环境保护看作是一部不断前进的“战车”, 那么高层决策部署是“发动机”, 改善环境是“车轮转动”, 生态环境政策就是连接发动机与车轮之间的“传动系统”—“挡位”。我们知道, 对于一部完整的战车, 必须各个系统功能完善才能正常作战。如果传动系统缺失(挂空挡), 那么即使马达轰鸣,车辆也纹丝不动。可以说, 中央关于污染防治攻坚战和建设美丽中国的决策部署相当于提供了强大动力, 制定和实施生态环境政策就相当于“挂挡”, 把这个动力传输到包括地方、部门、企业、公众等在内的各个行动主体上去。

当前, 我国已进入打好污染防治攻坚战决胜之年和为“十四五” 生态环境保护谋篇布局之年, 生态环境政策担负着实现既有目标任务、同时为未来生态环保发展提供储备措施的重任。特别是当前处在打好污染防治攻坚战的最后阶段, 《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出了明确的理念、目标和任务, 尤其需要生态环境政策的支撑。可以说, 污染防治攻坚战的理念、目标、任务等大政方针已定, 政策的重要性凸显, 这是一个政策为“王” 的时代。

目前我国已经建立了比较完整的生态环境政策体系, 发挥了重要的作用, 就是说, “政策” 这个传动系统是存在的, 但政策完善永无止境, 打好污染防治攻坚战和建设美丽中国的新目标新任务要求进一步完善生态环境政策体系。

中央关于污染防治攻坚战和建设美丽中国的决策部署提供了开展生态环境保护工作的强大动力, 这些动力可以分为“推动力、拉动力、行动力”, 相应地, 完善生态环境政策就是要从完整地传递这三大动力来着手。

1. 推动力是指以各种制度规范来推动各级党政领导者、企业家等承担生态环境保护责任, 其特点是限制性和强制性, 具有底线要求的含义, 又称为“从严从紧的管制政策”。这些政策的实现形式是产业政策、生态环境管理政策(如环评、达标管理、生态红线等)、生态环境保护督察、党政领导干部责任追究制度等。这类政策通常以政治约束、行政管理和法治管理等方式来实施, 需要付出较高的监管成本。

2. 拉动力是指对人们的生态环境保护行为给予正面激励, 引导出现“谁环保谁受益, 越环保越受益” 的局面, 其特点是引导性和自愿性等, 又称为“绿色环保的激励政策”。这类政策包括生态环境保护创建活动(生态文明试验区、生态工业示范园区等)、生态补偿、环境治理优惠政策、财政补贴、环保装备减免税、环境损害赔偿、绿色金融、绿色环保创新奖励、干部升迁激励等。通常以经济奖励、技术支持、干部任用等方式来实施, 政策实施的成本较低。

3. 行动力是指增强全社会的生态环境意识, 鼓励公众参与生态环保行动, 其特点是基础性和持久性, 又称为“绿色导向的社会政策” (俗称“群众路线”)。这类政策包括绿色环境教育、环境信息公开、环境信用评价、社会舆论监督、环保公益诉讼、绿色生活实践、绿色(社区、学校、家庭)创建、鼓励公众参与环保活动等。这类政策通常以公共教育、社会动员的方式进行,需要较高的政策成本, 但成本被社会所分散和摊薄。

总之, 生态环境政策作为“传动系统”, 主要功能是把中央生态环境保护的决策部署(动力)转化为具体的落实行动(效果), 因此, 对这个传动系统的要求就是把动力最大限度地传输出去, 尽可能减少动力损耗。

推动力、拉动力、行动力三者合一, 共同形成生态环境保护的驱动力。以此为出发点而制定的三类政策分别对应了强势环保、智慧环保、全民环保的生态环境保护工作取向。这些政策是结构性组合方式, 各有侧重,都很重要, 应相机而用。

1. “协同推进” 是生态环境政策发展的方式方法, 指本着与时俱进、不断改革的精神, 对三类政策都有所完善, 有的以巩固提升为主, 有的以扩大范围为主, 有的以加强探索为主, 避免主观排斥和人为偏废。

对于从严从紧的管制政策, 主要方向是优化。这是依据我国政治特色和优势所采取的政策, 在生态环境问题严重、违法乱象突出的时候, “治重症用猛药”, 果断推行, 效果明显, 应予坚持, 同时要看到其监管成本较高, 应控制规模和范围, 提升效率。

对于绿色环保的激励政策, 主要方向是深化。这是未来主要的政策发展领域, 要扩大生态环境保护的经济和技术支持, 同时要看到财政支持的难度比较大, 应努力开拓市场的潜力。

对于绿色导向的社会政策, 主要方向是强化。这是生态环保的长久之计, 要努力构筑绿色环保的社会基础, 同时要看到社会动员的风险因素, 注重对公众参与的有序引导和法治管理。

2. “整体优化” 是生态环境政策发展的总体目标, 指用尽量小的政策成本达到尽量好的政策效果。如同行车一样, 路况好的时候挂高挡, 快速前进, 路况差的时候挂低挡, 保证安全。在当前国际贸易形势不利、经济运行面临困难的特殊时刻, 生态环境政策也应相机而动, 调节速度, 保持力度, 最终的结果是使生态环保工作度过困难时间, 重新进入快行道, 这是整体思维的结果。

为了做到生态环境政策整体优化, 必须对整个生态环境政策体系进行机制化管理, 在这方面, 主要有储备、评估和清理等几项工作。

生态环境政策储备, 就是进行前瞻性的政策研究和试点, 为未来生态环境保护工作提供可能使用的政策手段。例如, 未来生态环境保护工作将更加重视经济结构调整的作用, 那么为了激发行业和企业对结构调整的积极性, 就需要提前研究价格、补贴、奖励等相应的经济激励政策, 及时把绿色环保要求纳入以供给侧结构性改革为主线的经济工作中去。

生态环境政策评估, 就是指对将要出台或已经出台的生态环境政策进行分析评价, 对政策出台的必要性、相关依据、实施效果、叠加影响、成本效益、社会风险、出台时机等进行事先或事中的研判, 提出预防性或修正性的对策措施。政策评估是对政策体系的“体检”, 以及时调整政策偏差, 防止政策空转或政策副作用过大。

生态环境政策清理, 就是不断对生态环境政策进行梳理和甄别, 对由于历史条件变化或出现新形势新要求而不再适用的政策进行淘汰或调整。政策清理的目的是减轻政策体系负担, 降低政策成本, 提高政策效率, 因此主要做法是做减法。前面所说的政策协同推进, 包含的重要内容之一就是政策清理, 通过把过时和冗余的政策进行去除, 有利于政策体系的清晰和有效。

为了做到以上政策的机制化管理, 必然提出两个生态环境政策的能力保障需求: 一是强化相关组织机构的统合职能, 加强对生态环境政策制定出台工作的统筹,改变政出多门局面。二是注重建设生态环境政策研究力量, 按照新形势下高端人才队伍建设标准, 培养壮大视野开阔、理论扎实和面向实践的政策人才队伍。

总体来看, 我国生态环境政策经过多年发展已经初具规模, 效果彰显, 今后的工作重点应放在优化结构、深化内容、强化力度上, 使生态环境政策产生更好的实践效果。