2021-11-23
摘要：可再生能源问题自20世纪70年代初开始得到美国立法关注，迄今为止历经1978、1992和2005年三个立法高峰期，目前形成联邦和州两个层次，以《1978国家能源法》、《1992能源政策法》和《2005能源政策法》为核心，以相应环境保护立法为辅的基本法律框架。目前可再生能源开发利用面临技术瓶颈和市场壁垒，与传统能源相比仍然缺乏竞争力，因此尽管美国政府通过各种政策手段推动可再生能源发展，但是成效难如人意，尤其是《20005能源政策法》的颁布更是表明美国当前能源立法并未走出传统以化石能源、核能为主体的模式。但由于美国可再生能源立法在当今世界仍然较为先进，因此对中国可再生能源立法具有很大借鉴意义。
关键词：美国能源法； 可再生能源； 立法体系
中图分类号： 文献标识码：A
文章编号：1001-8204（2009）05
可再生能源被视为当代社会走出环境危机、能源危机和经济可持续发展危机的一条重要途径。但由于可再生能源开发利用在当前存在技术障碍和经济瓶颈，与传统能源相比缺少市场竞争力，可再生能源在当代能源利用结构中比重仍然较小，实际应用有限。因此促进可再生能源发展，成为各国能源立法的一项重要任务。美国可再生能源立法始于20世纪70年代初，几经波折，积累了很多成功的经验和失败的教训。本文通过对美国可再生能源政策演变的历史考察，试图揭示推动相应立法的社会背景和主要动因，进而将分析这一立法体系的特点、主要法律渊源和相关内容并对其经验得失做出评述，期望能够对中国可再生能源法律体系建构提供启示。
（一）美国可再生能源政策立法体系演变
在19世纪中叶之前，除了偶尔利用水力、风力驱动磨坊，木头、人力和畜力曾经是美国的主要能源来源[1]（p48）。但从19世纪末开始，美国能源利用逐渐开始依赖化石和电力能源，经过一百多年发展，最终确立了目前以石油、天然气和煤炭这些化石能源为主导的能源利用模式。这种传统能源工业模式与当时的技术变革、传统经济政策理论相契合，并得到政府政策和立法的支持和引导[2] (P417)，美国传统能源政策、立法目标即在于通过对石化能源工业和核能工业的扶持来确保能源供给“安全、可靠、充分且价格合理”[3]（P7）。具体而言，传统能源政策有如下特征：“（1）即使借助进口也要确保能源充分供给；（2）确保能源价格合理；（3）限制大企业的市场支配力量；（4）增进能源行业之间、行业内部的竞争；（5）支持常规燃料开发利用；（6）在联邦与州能源管制体系下，允许能源决策和能源政策发展。” [1]（P74）在这种能源工业模式下，可再生能源应用极为有限。
正如约瑟夫指出的，这种传统能源政策不仅“根深蒂固”，事实证明它也很成功，它确保了美国在过去的一个多世纪能够获得充分、廉价和可靠的能源供给，为其经济发展提供源源不断的动力[2] (P420)。但自进入上世纪70年代，这种传统的能源政策开始受到挑战，而有关可再生能源、替代性能源的议题在政策立法层面开始得到重视。这种变化，实际上是国际和美国国内各种政治、经济和社会矛盾综合作用的结果，国际社会和美国国内的一系列重大事件清楚地反映了这种能源政策立法转变的动向，并因而成为美国可再生能源政策立法发展的重要里程碑。以这些事件为标志，美国可再生能源立法大体可以分为一个起步阶段和三个立法高峰时期:
（1）起步阶段。美国可再生能源政策政策与立法最早可上溯到上世纪60年代末和70年代初。当时美国环境保护运动蓬勃发展，空气和水的质量问题得到社会普遍关注，正是在这个议题下，促进煤的清洁燃烧和加强可再生能源利用作为确保水质和空气质量的制度措施，在1970年《清洁空气法》和1972年《清洁水法》中得到规定。
（2）第一个立法高峰。1974－1975年发生能源危机、阿拉伯石油出口国禁运事件，1979-1981年再次发生能源危机，这些事件直接导致美国能源政策发生重大转变，催生出以《1978国家能源法》（National Energy Act）为核心的一系列能源立法，意在提高能效，并通过推广可再生能源来降低对化石能源的需求。
（3）第二个立法高峰。进入80年代，因为油价回落，除了1986年颁布了能源使用标准之外，可再生能源立法鲜有实质性发展。但是1978年三里岛和1986年切尔诺贝利核电站核泄漏事件，为核能利用划上问号。1991年海湾战争爆发，美国通过《1992国家能源政策法》(1992 National Energy Policy Act)。
（4）第三个立法高峰。最新的可再生能源立法发展体现在小布什政府颁布的《2005年国家能源政策法》（2005National Energy Policy Act），2007年《国家能源安全法》之中，而进入新世纪以来的2000－2001年加州供电危机，2003年美国东岸灯火管制，2003年伊拉克战争爆发、“911”事件、气候变化问题等等，则为这些美国新时期的可再生能源政策立法出台加上了戏剧性的注脚。
（二）美国可再生能源立法体系的基本特点
按约瑟夫的说法，美国能源政策历来缺乏一致，从这个角度看美国并没有全面、系统的国家能源政策；但从实际历史考察，美国又确实存在一套影响美国各行各业政策、立法达一个世纪之久的能源政策。[1]（P37-38)这种说法同样适用于美国可再生能源政策立法。在严格意义上讲，迄今为止美国还没有系统的可再生能源立法体系，有学者甚至认为可再生能源立法体系问题至今仍是一个“尚未明确、有待探索”的领域[4]（P765)。但回顾过去几十年的立法历史，对美国可再生能源立法仍然可以梳理出一个基本法律框架并归纳出一些基本特点：
（1）美国可再生能源立法分为联邦和州两个层次，体系庞杂。在联邦层次，经过上世纪的三个立法高峰期，目前形成了以《1978国家能源法》、《1992国家能源政策法》和《2005能源政策法》为基本框架的联邦能源政策立法体系。在州层次，各州都有相应的可再生能源项目，一些州还有次一级的地方政府（社区）的可再生能源发展项目。除了这些联邦和各州政府的可再生能源法律制度，在联邦和各州的环境保护立法中也存在大量涉及可再生能源开发利用的规定，如《清洁空气法》、《清洁水法》等。
（2）美国可再生能源立法涉及多行业、多技术领域并具有因地制宜的特点。首先，发展可再生能源涉及到交通、运输、机械制造、工商、建筑等诸多行业，而其中每一行业涉及的可再生能源开发利用法律问题都具有自身的特殊性。其次，由于可再生能源种类繁多，包括太阳能、水力、风力、生物质能、潮汐能等等，这些不同种类的可再生能源具有不同的技术特征，因此法律政策在具体调整方式上也存在差别，这也增加了可再生能源立法体系的复杂性。此外，还有以某一大型电站为中心的集中型（centralized）和小规模的分散型（non-centralized）两种能源利用形式，这两种不同利用形式涉及的法律问题也不相同。
（3）就可再生能源立法内容来讲，目前要解决的核心问题是如何将发展可再生能源整合到当前的能源政策体系。为此，无论是联邦政府还是各州政府，都借助丰富多样的政策工具来推动可再生能源开发利用，而其中以财政刺激手段和直接管制手段最为常见。关于可再生能源研发的信息、技术和资金支持问题，关于可再生能源研发的贷款、风险担保制度和可再生能源普及教育问题也是联邦和各州立法的重要组成内容[1]（P689)。
（4）美国可再生能源立法具有多元动机和驱动力。上世纪60年代末和70年代初，是出于保护环境、清洁能源的考虑；及至70年代中、后期，可再生能源立法被当作摆脱能源依赖、增强能源安全的措施；1992年及其以后的可再生能源立法明显受到气候变化、能源安全、经济可持续发展等因素的影响；而进入新世纪的可再生能源立法，除了气候变化、能源安全和经济可持续发展等问题外，农业政策、贸易领域的国际竞争等也是政策制定考虑的重要因素。
在联邦层次，美国的可再生能源立法主要以《1978国家能源法》、《1992国家能源政策法》和《2005国家能源政策法》为基本框架。
（一）《1978国家能源法》
在1974-1975年石油危机之后，美国通过一系列能源立法意在通过提高能效、促进节能和发展可再生能源来减少美国对进口石油的依赖。具体有五项措施：分阶段取消对天然气价格的控制; 鼓励以煤代替石油和天然气; 对提高能源利用效率者减税；改革用电收费标准; 鼓励其它节能措施。这些措施集中体现在《1978国家能源法》当中，它包括《国家节能政策法》、《1978天然气政策法》、《1978发电厂和工业燃料使用法》、《1978公用事业监管政策法》和《1978能源税收法》五部分。这些立法主要是针对传统能源的，但在后两部立法中涉及到可再生能源。
《1978公用事业监管政策法》意在提高公用事业部门的节能和能效，但对发展可再生能源具有重要意义。从19世纪初开始，美国的发电和输电都由同时拥有发电设施和输送线路的垄断企业所控制，但《1978公用事业监管政策法》解除了对非公用发电业的限制，该法支持独立发电商开发热电联产和单机不超过8万千瓦的小机组发电；该法规定各地电力公用事业企业须为小规模发电商提供上网服务。原来各州为鼓励电力消费，采取累计递减的电力定价方法，但该法提出可回避成本（avoided cost）电价计量方法，规定各地电力公用事业企业有义务以该企业的可回避成本收购独立发电商的冗余电力，同时有义务以合理价格为这些发电商提供备用电力[3](P7-8)。这一规定为可再生能源发电开辟了市场。由于对可避免成本的估算由各州自主决定，因此许多州，如加州和纽约州，通过高估可避免成本来进一步推动可再生能源在电力生产方面的开发和利用。《1978年能源税收法》建立了一系列财政刺激措施来推动可再生能源开发利用。根据该法，对于应用太阳能和风能设备的住户，施行30%的投资税收抵免；对于安装太阳能、风能和地热设备的商户，实施10%的相应投资税收抵免。这些税率根据情况有所变化，并在1985年过期失效[3](P8)。
1979年－1981年爆发第二次能源危机，1979年3月28日三里岛发生核事故，这两个事件再次引起美国对传统以化石能源、核能利用为主导的能源政策模式的疑虑，国会通过的《1980能源安全法》提出了一种新的能源政策思路。该法包括《1980防务生产法修正案》、《1980年美国合成燃料公司法》、《1980生物能源和酒精燃料法》、《1980可再生能源资源法》、《1980太阳能和节能法》和《1980地热能法》。这些能源立法目的是要通过有效利用各种再生和不可再生能源来减少美国对进口石油的依赖，主要措施是推动可再生能源研发试验并为其提供资金支持，同时对可再生能源的实际开发和利用提供财政刺激。譬如，在太阳能方面，联邦立法有《1974年光伏能源研究、开发和示范法》和《1980年太阳能和节能法》，前者鼓励对太阳能利用开发的研究并提供资金支持，后者通过税收政策、发电设备购买折扣等方式来推广太阳能的利用[1](P359-360)。再如地热能源方面，《1974年地热能源研究、开发和示范法》为地热项目提供贷款以支持地热能源储量的勘探，而《1980年地热能法》则通过排除经济和法律障碍来促进地热能源的开发和利用[1](P366)。
在这一时期，可再生能源政策与传统能源政策缺少协调，而且联邦政府权力分散，不同能源监管部门之间和同一部门内部竞争妨碍了可再生能源的全面规划，因此可再生能源立法实效并不明显。进入上世纪80年代中后期，全球油价降低，除了《1989年可再生能源和能源效率技术竞争办法》，美国可再生能源立法没有实质性发展，直到1991年和2003年两次爆发伊拉克战争，油价随之攀升，可再生能源问题再次在立法上得到重视。
（二）《1992能源政策法》
《1992能源政策法》再次重申美国要制定一套全面的国家能源政策，以期“渐进和持续地以低成本、高效益和对有益环境保护的方式提高美国的能源安全” [3] (P7)。该法是上世纪90年代美国最重要的推动可再生能源的立法。该法对非公用事业发电商开放输电网，鼓励新投资者进入电力市场，鼓励监管机构进行夸州资源整合和规划。此外，该法对在1994-1999年之间投入发电的风能涡轮机和生物能源发电厂给予为期10年的税收减免。这一税收减免政策事实证明极大促进了可再生能源，但在实施过程中存在如下问题：首先，该法规定的税收减免期限最初仅限于1994－1999年之间，到期后国会不得不几次延展其适用期限，最近一次的延展是由《2005能源政策法》规定的；第二，这种税收减免期限的不确定导致可再生能源行业发展产生了同样不稳定的涨落期，税收减免期限初被延展，行业发展势头高涨，但当期限届满，行业发展劲头大落。第三，由于这种税收减免政策最初仅仅限于风能和生物能源，结果对发展可再生能源形成障碍，直到立法将这一政策适用范围扩展，这一局面才得以改善[3] (P8)。
除了资金支持，政府也为风能项目提供技术支持，该法要求能源部部长要通过竞标方式来选择可再生能源技术和提高能效技术的示范、商业化项目；该法鼓励向发展中国家出口可在生能源技术并提供相应技术信息；该法还为采用太阳能、风能、生物能和地热能等可再生能源设备提供补贴[1] (P358)。1994年成立的“国家风能机构协调委员会”的目的就是要通过解决风能项目的关键事宜，并综合行业部门的意见和环境保护的要求，以促进风能开发的市场化[1] (P360)。
（三）《2005能源政策法》
经过四年搁浅，《2005能源政策法》终于在2005年8月得以通过。尽管这一能源法大部分内容都是用来支持传统的化石能源和核能工业，但同时也包含了一系列用来促进可再生能源发展的经济刺激措施，主要包括：（1）该法扩展了可再生能源生产税收减免政策（PTC）的适用范围，除了风能和生物能源，地热能、小规模发电机组、垃圾填埋气和垃圾燃烧设施也纳入适用范围。（2）该法授权政府机构、合作制电力企业等组织可以发行“清洁可再生能源债券”（Clean Renewable Energy Bonds)用来融资购置可再生能源设施。（3）为了推动新兴可再生能源的市场化，该法还规定到2013年美国政府电力消费至少要有7.5%的份额源自可再生能源。(4)在建筑行业方面，该法规定在2015年前要降低联邦建筑能耗的20％，因此为包括学校和医院在内的公共建筑提供资金，实施能源效率计划。在2005-2008年之间节能住宅的建设企业得享一定税收减免，商业住宅购买者也同样获得税收减免待遇，对于安装太阳能设施的私人住宅所有人，同样可以对其购买的太阳能设施享有税收减免。（5）该法制订了可再生燃料标准（Renewable Fuels Standard，RFS）制度。根据该标准，汽油中必须加入特定数目可再生燃料且每年将递增，美国可再生燃料消费量将从2006年40亿加仑/年（占汽油总量约2.8％）增加到2012年75亿加仑 /年（2300万吨），此后将保持2012年可再生燃料与全部汽油的比例。按照要求，美国近50％的汽油将需要调和乙醇，典型调入量为10％[5]（P686）。
从立法到通过，《2005能源政策法》一直遭到批评，一方面是因为该法对节能、提高能效和推动可再生能源发展的规定存在缺陷；另一方面，尽管全文超过2000多页，但是该法对美国能源政策最为核心的问题即如何应对气候变化问题、如何解决美国能源安全问题却未能提供有效方案[2]（P437）。此外，该法再一次把化石能源和核能发展放在优先位置，表明美国能源政策目前依然是“以化石能源为主”的模式。2007年12月又通过了《2007国家能源独立与安全法》。该法主要包括三个内容，进一步提高生物能源可再生能源燃料标准，提高能源使用效率标准，同时规定到2020年汽车和小卡车产品线油耗必须达到35英里/加仑。这些措施的出台，也不能改变美国能源政策继续走老路。总体看来，美国的能源政策目标一直在于“确保美国能够获得可靠、价格合理和环境友好的能源供给”，但截止目前的能源立法都“注重宣传而缺少实质”，都是“新瓶装老酒”，继续沿用以化石燃料为基础的模式[2]（P425-426）。
除了联邦立法，各州政府和次一级的地方（社区）政府也采取各种政策手段来发展可再生能源、提高能效和节能。这些立法因地制宜，灵活运用各种经济激励措施和管制措施，与联邦立法相比，更富有实效和活力。
1. 州综合能源规划（State Comprehensive Energy Plan）。美国各州通过专门立法和行政命令来确立能源开发、利用规划。早期的能源规划主要关注特定行业，特别是电力行业。随着能源问题日益严峻，许多州开始制定综合性的能源规划以应对复杂形势，如弗吉尼亚州议会通过的《2006弗吉尼亚能源规划》、密西根州以行政命令形式颁布的《21世纪能源规划（2006）》。鉴于能源市场、联邦能源政策和州内其他相关政策都经常变动，这些能源规划也经常更新，如纽约州自2002年以来每年公布一次纽约州的能源规划[2]（P704）。在这些能源规划中，可再生能源是重要的组成部分。如《德克萨斯州能源规划2005：四大类十大政策建议》，该规划第三类两条政策建议就是通过推动可再生能源技术发展来拓展可再生能源资源的范围[6]。
2. 州气候变化行动规划（State Climate Change Plan）。尽管联邦政府立法对气候变化和温室气体排放问题并未充分重视，但新英格兰区诸州、纽约州、加州等已经着手应对这些问题，这些气候变化规划同样推动了可再生能源的开发利用。如在建筑行业，许多州通过建筑规章、绿色建筑项目、能源法规等形式推动可再生能源的应用。一些地方政府也推出气候变化行动规划。如威斯康辛州的麦迪逊，通过《气候保护规划》设立了绿色建筑设计和能源效率标准制度，意图通过减少化石能源消耗来减少温室气体排放，实际效果是极大促进了可再生能源的利用[7]。
3.财政刺激手段。纵观美国能源立法，无论是联邦层次还是各州立法，财政刺激手段是应用最多的，往往也是最有效的。在推动可再生能源研发利用方面，前文已经详述联邦立法采取的各种经济激励措施，这方面各州立法同样毫不逊色。各种各样的税收减免、财政补贴、低息贷款被用来推动可再生能源开发、利用，效果也极为显著。所有的州可再生能源立法都把财政刺激政策作为重中之重来把握，其中以加州、纽约州、伊利诺斯州、俄勒冈等州较为出色。
4. 鼓励绿色消费与可再生能源消费者权益保护。在内华达、密西根等州为确保可再生能源使用设备安全可靠，建立了可再生能源设备交易许可制度（Licensing for Renewable Energy Contractors）。亚利桑那、阿肯萨斯、明尼苏达、缅因和路易斯安那等州通过立法设立“可再生能源设备合格证”(Renewable Energy Equipment Certification)制度来保护消费者。一些州通过立法强制公用事业企业为消费者提供“绿色能源消费选择”制度（Green PowerPurchase Option），如爱荷华州立法规定，所有在爱荷华州运营的公共电力企业必须为愿意购买绿色电力能源的消费者提供相应服务[3] (P14-15)。
5. 社区团体购电制度（Community Choice Aggregation）。许多州鼓励消费者订立社区购电合同、团体购电合同以此鼓励绿色能源消费。在这种情况下，地方政府同时扮演团体购电组织者和购电合同谈判者的角色，既能保障消费者获得低廉电价，同时有利于绿色电力供应商签约。许多城市也有绿色能源购买计划，如2000年地球日前夕，俄勒冈州的波特兰市能源部门不仅鼓励该城所有商户和政府部门购买绿色电力，还免费为该城所有居民赠送电力[3] (P15)。
6.许多州都在立法中规定了“净计量电价结算制度”（Net Metering）。根据该制度，电力公司有义务以合理价格从安装了可再生能源发电技术的用户买回多余的电力，或者从消费者总账单上扣除用可再生能源发电数量。截至目前，有35个州通过立法设立了这一制度[8]。
7. 可再生能源配额制度（Renewable PortfolioStandard, RPS）。RPS制度要求电力企业在其生产的总电力中必须有一定比例的电力来自可再生能源，并且这一比例逐年增加，从而确保可再生能源发电能保有稳定并且持续增长的市场份额。RPS借助强制性法律手段要求可再生能源在一定时期内达到一定配额（数量/比例），把过去主要依靠政府财政支持的政策转向政府管制下的市场机制，为大规模发展可再生能源创造了条件。截至2008年8月，美国一共有32个州和哥伦比亚特区实施了RPS[9]，其中加州、纽约州、德克萨斯州和密西根州的配额最高，而所以这些地区的电力企业拥有美国过半的电力市场份额[10]。
8.公用事业企业绿色能源信息披露制度。许多州通过立法强制电力企业每月在向消费者发送的账单中公布其用于发电的燃料构成，而消费者可以据此自由选择电力供应商实行绿色消费。这方面，俄亥俄州是典范。该州立法要求电力供应商在消费者账单中提供其燃料的具体构成和燃料燃用的环境后果分析，燃料的构成要求详细表明各种用于发电的能源来源比例，如生物能源、化石能源、核能、风能、太阳能等等[11]。
9.公共效益基金制度（Public Benefit Fund，PBF）。许多州都设立公共效益基金制度作为融资手段来支持发展可再生能源资源、可再生能源研究和开发、提高能效和低收入群体扶持项目。公共效益基金通常按照零售电力价格的1%到3％标准直接提取，也有部分基金来自公用事业企业的专门捐款。加州、麻省、伊利诺斯等12个州成立了“清洁能源州联盟”专门协调用于发展可再生能源的PBF投资问题[12] 。目前有26个州建立了PBF制度，PBF用于可再生能源方面的方式，主要是鼓励可再生能源技术研发、奖励可再生能源设备安置以及为可再生能源开发企业提供贷款等等。从设立目的来看，PBF动机就是要帮助那些无法完全通过市场竞争达到融资目的的公共政策提供启动资金，从实际效果来看，作用比较显著，但是由于PBF自身往往面临短期财政压力问题，因为无法达成长期的公益目标[5]（P713）。
美国的能源政策改革已经几十年了，但效果并不理想，对此很多学者认为是政策失误所致。如斯蒂芬妮认为，尽管政府试图使能源市场有更多竞争并更富效率，但不幸的是这些措施很少奏效，更为不幸的是，整个国家能源政策看起来似乎已经深陷这个转型进程之中并且再次返回传统能源政策[13]。约瑟夫在批评《2005能源政策法》时提到，“联邦立法不仅未能有效推动新能源市场和新能源技术发展，恰恰相反，各种政府财政措施仍然意在支持传统能源和传统能源企业”[2] (P426)。事实也如此，传统能源政策模式根深蒂固，可再生能源立法面临重重阻碍。从美国经验来看，发展可再生能源，政府一贯的、全面的、强力而高效的政策支持至关重要。
首先，可再生能源立法需要政府前后一贯的政策引导。“大规模开发利用可再生能源将需要政府持续不断地致力于制定可行且一贯的经济激励政策、全面的联邦与各州能源规划和更有力的法制环境” [4]（P791）。政策和立法的一贯性有助于增进人们对制度的理性预期，从而形成长远的个人决策安排；但一旦政策朝令夕改，人们就会因缺乏稳定的理性预期而增加长期决策的惰性。对于发展可再生能源，投资者、研发者和使用者的长期决策都很关键，因此更需要长期、持续和一致的制度扶植。但是从美国能源政策演变来看，可再生能源很容易受到特定时期国内、外政治和经济气候的影响，美国可在生能源立法几经起落，其高峰期出现都是因为美国的主要石油进口国卷入战争，油价因而上升；而油价一旦回落，就标志着可再生能源立法再次陷入低谷，油价似乎成了可再生能源立法的风向标。这种政策的摇摆也导致可再生能源发展的波动。以《1992能源政策法》为例，为推动风能和生物能源发电，该法规定在1994-1999年之间使用风能涡轮机和生物能源的发电厂享有为期10年的税收减免。由于最初税收减免期限限于1994-1999年，后来又通过立法几次展期，结果是相应的风能和生物能源产业发展出现了的涨落期，一旦税收减免期限被延展，行业发展势头高涨，但当期限届满，行业发展劲头锐减。
其次，可再生能源立法需要政府在战略高度做出全面、系统的政策设计。从根本上讲，这是由可再生能源立法体系的特点决定的。以美国为例，可再生能源立法体系庞杂，涉及联邦立法、各州立法，各州政府与联邦政府又往往存在多层次、多领域的各种合作项目；可再生能源利用涉及行业众多，交通运输、建筑、商业、市政、金融等等，涉及技术领域众多，风能、太阳能、生物能、地热能等等；可再生能源立法与其他法律领域又有很多交叉，传统能源法、环境法、金融法、税法、商业法、消费者权益保护、市场规制法等等；尤为关键的，可再生能源立法必须在政策层面协调好发展传统能源与可再生能源发展的关系。总之，可再生能源立法集中体现了当代环境问题、经济发展问题、能源安全问题的错综复杂，对可再生能源发展首先需要在战略高度给予全面、系统的政策安排，进而全面整合、统筹各种既有的政策资源和法律资源，以期使可再生能源立法发挥最大效用、取得最佳效果。
第三，可再生能源立法需要政府强力而高效的政策实施手段。要看到，尽管美国可再生能源立法仍然存在不足，但与其他国家立法比较起来，仍然比较先进，尤其是各州立法，设立了各种各样的政策工具用来推动可再生能源发展，从立法技术角度来看，值得借鉴。高效的政策手段需要市场激励和政府管制工具的有机结合。有学者认为，当前美国可再生能源立法过分看重财政激励手段鼓励公民自愿行动，因而使可再生能源法成为“软法”，无法实行立法预期的目标：“依赖经济激励手段来鼓励自愿的执法行为不能为可再生能源的大规模应用提供强劲驱动力”，“也不能指望自愿行动项目和松散式政策管制模式能够充分促进可再生能源发展和应用”，“联邦政府和各州政府如果不在电力市场上充当具有管制性、强制性的角色，它们就不能期望它们采取的政策和措施有大规模的参与者” [4]（P792）。
总之，在当前阶段发展可再生能源绝非易事。非但美国如此，世界各国皆然。从经济角度看，与廉价的化石能源比较，目前可再生能源价格仍然较高，缺乏市场竞争力；从技术角度看，可再生能源技术发展尚不成熟，公众对其知之甚少，而且研发可再生能源投资多、风险大；从政策角度看，传统能源政策模式根深蒂固，对传统能源的巨额补贴政策、扶持政策实际上构成发展可再生能源的最大障碍。但发展可再生能源，政府责无旁贷，政府必须采取一贯的、全面的、强力而高效的政策支持和制度设计来推动可再生能源发展，按欧洲能源理事会说法，“从长远来看，可再生能源将不可避免地主导世界能源供给结构。我们别无选择” [14] (P1)。
参考文献
[1] Joseph P. Tomain & Richard D. Cudahy, ENERGY LAW IN A NUTSHELL, Thomson/West(2004).
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[4] SanyaCarleyolsen, TANGLE IN THE WIRES:AN ASSESSMENT OF THE EXISTING U.S RENEWABLEENERGY STRATEGY LEGAL WORK.
[5] John Randolph &Gilbert M. Masters, ENERGY FORSUSTAINABLITY, Island Press; 1 edition (June 22, 2008).
[6]Texas Energy Council, ENERGY PLAN FOR 2005:ENERGY SECURITY FOR ABRIGHT TOMORROW, available at www.rrc.state.tx.us/about/tepc/finalenergyplan.pdf.
[7]See Local Action Plan Recommendations :Madison, Wisconsin, http://yosemite.epa.gov/gw/statepolicyactions.nsf/LookupLocalExhibits/Wisconsin+:+Madison .
[8] See US DOE Energy Efficiency and Renewable Energy, NET METERING POLICIES, available at http://apps3.eere.energy.gov/greenpower/markets/netmetering.shtml ..
[9]Barry G. Rabe, RACE TO THE TOP: THEEXPANDING ROLE OF U.S. STATE RENEWABLE STANDARDS, University of Michigan, June2006.
[10]US DOE Energy Efficiency and Renewable Energy, STATESWITH RENEWABLE PORTFOLIO STANDARDS, available at http://apps1.eere.energy.gov/states/maps/renewable_portfolio_states.cfm.
[11]PublicUtilities Commission of Ohio , available at http://www.puco.ohio.gov/.
[12]Pew Centre, PUBLIC BENEFIT FUNDS,available at http://www.pewclimate.org/what_s_being_done/in_the_states/public_benefit_funds.cfm.
[13]Stephanie I.Cohen, Election to a Boon to Oil, Gas, and Coal Sectors(Nov. 3,2004), http://www.marketwatch.com/story/bush-re-election-to-boost-traditional-energy-sectors.
[14]See European Renewable Energy Council (EREC). RENEWABLE ENERGY IN EUROPE: BUILDING MARKETS AND CAPACITY, Earthscan PublicationsLtd. (August 2004).