作者：刘志全

单位：生态环境部环境影响评价与排放管理司

摘要：环境影响评价引入我国后，作为环境管理“八项制度”之一，逐步形成了有中国特色的管理体系，建立了以《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》《建设项目环境保护管理条例》为主的法律体系，为推进我国的生态环境保护工作和高质量发展发挥了十分重要的作用。本文对我国环境影响评价制度的发展、《环境影响评价法》实施的成效与经验进行梳理总结，并分析当前面临的机遇和挑战，提出未来环境影响评价制度的发展方向。

引言

环境影响评价(以下简称“环评”)是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环评作为我国环境保护的一项基本制度，是正确认识和统筹经济发展、社会进步和环境保护的一种科学技术方法，是强化生态环境管理的有效手段，对协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护发挥重要作用。1973年，第一次全国环境保护会议揭开了我国环境保护事业的序幕，环评的概念开始引入我国。我国环评制度发展经历了起步、规范、提高、完善4个阶段，其中1979—1988年为环评制度起步阶段，以《中华人民共和国环境保护法(试行)》的颁布实施为标志，正式确立了环评制度;1989—2002年为环评制度规范发展阶段，以《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)的颁布实施为标志，原则规定了环评制度的执行对象和任务、工作原则和审批程序、执行时段及与基础建设程序之间的关系;2003—2014年为环评制度提高阶段，以《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)的颁布实施为标志，环评对象从建设项目扩大到规划;2015年至今为环评制度优化完善阶段，以修订后的新《环境保护法》的实施为标志，首次将政策环评纳入法律规定。此后环评制度改革成为环评工作的“主线”。本文将系统梳理我国环评体系建设、发展情况，归纳环评取得的成效及经验做法，同时分析当前面临的机遇和挑战，提出未来环评的发展方向。

01 环评体系建设成果

1.1形成了较为完备的法律法规体系

我国环评制度经过40余年的发展，逐步形成了以《环境保护法》为统领，以《环评法》《建设项目环境保护管理条例》(以下简称《建管条例》)、《规划环境影响评价条例》(以下简称《规划环评条例》)“一法两条例”为主，以大气、噪声、水、固体废物等环境要素法为支撑的法律体系。围绕“一法两条例”，国务院有关部门及各地陆续制修订行政规章，初步形成了国家、地方、行业体系较为完整的多层次环评法规体系。

《环评法》是聚焦环评制度的单项环境法，于2002年颁布，2016年后为深化“放管服”改革进行了两次修正，有力推动了生态环境部门精简审批、优化服务、强化监管。2016年的修正侧重“简政放权”。一是简化了项目环评，取消了前置审批和行业主管部门预审，环境影响登记表由审批制改为备案制;二是强化了规划环评，要求专项规划的编制机关需对环境影响报告书结论和审查意见的采纳情况作出说明;三是加强了监管执法，加大对“未批先建”的处罚力度，并设立“恢复原状”的罚则。2018年《环评法》的修订侧重“放管结合”。一是取消了建设项目环评资质行政许可;二是将环评文件的责任主体由环评单位调整为建设单位，并实施建设单位和人员“双罚制”;三是对环评单位实施信用管理，强化信用联合惩戒。《建管条例》和《规划环评条例》分别规定了建设项目及规划开展环评的范围、内容、程序和方法。2017年修订的《建管条例》删除了环评资质行政许可事项，简化了环评程序，删除试生产等审批前置规定，明确不予批准的五种情形，进一步明确了建设单位在设计、施工阶段的环保责任，并加大了处罚力度。

1.2建立了较为完善的制度体系

一是建立了分类管理制度。《环评法》规定了规划环评、项目环评各自的分类管理要求，原国家环保总局印发了《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)》(环发〔2004〕98号)，明确了编制环境影响报告书、环境影响篇章或说明的规划类别;《建设项目环境影响评价分类管理名录》(以下简称《名录》)明确了编制环境影响报告书、报告表和填报环境影响登记表的项目行业类别。自1999年印发实施以来，《名录》已经过7次修订，持续优化完善环评管理类别。2021年，全国审批12.8万个项目环评文件，同比下降超过四成;备案登记了42.0万个项目环评登记表，同比下降超过五成。二是建立了分级审批(审查)制度。《专项规划环境影响报告书审查办法》明确了专项规划同级审查的原则，《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》《环境保护部审批环境影响评价文件的建设项目目录》明确环评分级审批原则及生态环境部审批项目目录。三是建立了公众参与制度。《环评法》第五条、第十一条和第二十一条明确了公众参与的要求，《环境影响评价公众参与暂行办法》(2006年)对环评公众参与进行了全面、系统的规定，《环境影响评价公众参与办法》(2018年)进一步优化建设项目环评公众参与，解决了公众参与主体不清、范围和定位不明等问题。四是建立了区域限批制度。2007年1月，原国家环境保护总局首次启动区域限批政策，有效遏制了高污染、高耗能(简称“两高”)行业的无序扩张。新《环境保护法》强化了区域限批法律依据。

1.3构建了较为完善的管理和技术体系

一是建立了管理体系。在程序管理上，构建了完善的受理、评估、审查审批全流程管理体系。在行业管理上，建成了由重大变动清单、审批原则、审核要点构成的行业环评管理体系。在质量管理上，构建了以质量为核心、以公开为手段、以信用为主线、以监管为保障的事中事后监管体系。二是建立了技术导则体系。初步构建由规划环评总纲、分领域规划环评导则、技术要点构成的技术导则体系，基本建成由总纲、环境要素导则、行业导则、污染源源强核算技术指南、风险专题导则和评估导则等构成的技术导则体系，以及环境影响报告表编制技术指南体系。三是建立了信息化支撑体系。初步建成环评基础数据库，形成了重点行业的环评指标体系，构建了环评支撑数据、业务数据及管理数据3大数据库群。推进“互联网+政务服务”，建成全国建设项目环评统一申报和审批系统、登记表项目备案系统等，建成全国环评技术评估服务咨询平台。推进“互联网+监管”，建成全国建设项目环评信用平台。

1.4打造了素质过硬的队伍体系

目前，全国各级生态环境部门均内设环评管理部门开展环评审批和管理，全国环评管理(审批)部门共3000余个(含500余个开展环评审批的行政审批部门)。1992年，原国家环境保护局成立环境工程评估中心作为建设项目环评管理的技术支持单位，对环境影响报告进行技术评估，随后各地陆续成立评估机构。目前全国共成立32个省级、200余个市、县级技术评估机构，另有部分生态环境部门采用购买服务的方式向第三方购买技术评估服务。建立了一支覆盖全国各地、不同行业和专业的优秀专家队伍，形成了含1.5万名环评工程师在内的6万余人的环评队伍。环评管理的技术支撑力量不断增强。

02 环评取得的成效和经验

2.1推动经济社会绿色转型和高质量发展

京津冀、长三角和珠三角三大城市群、长江经济带等区域发展战略环评全面完成，生态环境分区管控逐步落地应用，其基础性和引导性作用越发明显。流域、省级矿产资源规划环评取得新突破，产业园区、煤炭矿区、港口、能源化工基地规划环评全面推进，在优布局、调结构、控规模、促转型等方面发挥了重要作用。例如，北京市应用生态环境分区管控成果优化大兴生物医药基地街区控制性详规，规划向上衔接生态环境分区管控成果，落实区域布局、产业规模、污染控制等要求;向下细化生态环境准入清单管控要求，为项目环评提供准入指导，从规划的定位、规模、布局、结构、时序等方面提出规划优化调整建议，进一步提高规划的环境合理性，促进经济发展与生态保护相协调。

2.2推动区域污染物减排

“十三五”以来，项目环评通过“上大压小”“以新带老”等举措，推动减少化学需氧量、氨氮排放量、二氧化硫排放量、氮氧化物排放量、烟尘排放量分别约46.8万t、3.7万t、19.0万t、27.4万t、42.5万t，项目环评在区域环境质量改善中发挥的作用日益明显。例如，在某炼化一体化项目环评中，结合产业政策和区域环境容量要求取消了原有30万t/a合成氨和100万t/a甲醇生产装置，核减了整体煤气化联合循环发电装置(IGCC)气化炉的建设规模，采用超低氮燃烧、密闭除焦等最新技术，从源头削减污染物排放;强化区域大气污染物倍量削减替代，通过区域内33家化工企业及有关企业生产线关停、提标改造等措施，实现二氧化硫、氮氧化物、烟尘、挥发性有机物的大幅减排，并通过排污许可证变更确保措施落实到位。

2.3推动加强生态保护

“十三五”期间，通过30余个流域综合规划环评，对近200个不符合生态保护要求的水利水电工程提出取消建设的优化建议，将多段干、支流纳入栖息地整体性保护。重大工程建设的生态保护和修复措施进一步强化，野生动物通道、过鱼设施、替代生境建设等逐步成为水利水电和线性工程的标配，全封闭声屏障等环保创新措施开始落地实施。例如，在某水电站环评中，严格落实河段水电规划环评的有关要求，在保证工程安全的前提下，将坝轴线向上移动160m;优化枢纽建筑物布置，将导流洞和泄洪洞出口调整至干流，增设混凝土护底，尽可能避免对某汇口鱼类重要栖息生境的影响;调整施工总布置方案，取消坝下某天然砂石料场，避免砂石料开采对干流鱼类重要栖息生境的影响;调整工程运行调度方案，对上游电站调峰发电造成的水位频繁波动进行坦化，减缓对下游鱼类重要栖息生境的影响。

2.4服务“六稳”“六保”

近年来，对新冠肺炎疫情防控急需的建设项目实施环评应急保障。2021年，针对纳入台账的434个年度拟开工项目进行百余次调度，对符合生态环保要求的项目开辟绿色通道，提高审批效率。制定实施环评审批正面清单，约12.7万个项目豁免登记表备案。修订了《名录》和环境影响报告表的格式，建成全国环评技术评估服务咨询平台，统筹来自国家级、省级技术评估单位的共400余名专家，为基层和小微企业提供“直通式”在线环评帮扶、咨询服务。大幅提升环评审批效率，全国平均审批时间已经压缩到法定时限的一半。

2.5积累经验做法

一是更加注重系统治理。形成以生态环境分区管控、规划环评为主的宏观管控制度体系和以项目环评为主的微观管控制度体系，为促进区域流域生态保护与可持续发展、产业绿色转型和高质量发展提供了重要支撑。二是更加注重制度建设。不断完善体系建设，建立健全更加完备、更加适应新形势要求的法律法规体系、技术规范体系、信息化支撑体系，夯实基础支撑，让政策更好落地。三是更加注重改革创新。减事项，修法取消4项环评相关行政许可;减数量，将占环评总量八成的登记表项目由审批改为在线备案;降难度，简化报告表程序和内容;放权限，多次调整分级审批权限;强监管，取消资质许可的同时创新信用管理;优服务，健全提前介入机制，压缩审批时间。

03 环评面临的形势与发展方向

党的十九大报告提出，到2035年，生态环境实现根本好转，美丽中国目标基本实现。党中央、国务院高度重视环评制度，将其作为生态文明体制改革的重要内容作出一系列重要部署。习近平总书记和其他中央领导同志多次作出重要指示批示，指出环评是约束项目和园区准入的法制保障，是在发展中守住绿水青山的第一道防线。党的十九届四中全会要求健全包括源头预防在内的生态环境保护体系。党中央系列文件提出，要对重点区域、重点流域、重点行业和产业布局开展规划环评，调整优化不符合生态环境功能定位的产业布局、规模和结构;从源头防治污染，推进生产服务绿色化，健全环境治理监管体系、信用体系、法律体系;健全以环评制度为主体的源头预防体系，严格规划环评审查和项目环评准入，开展重大经济技术政策的生态环境影响分析等。

《环评法》颁布20年以来，环评事业取得了巨大进步，但对标美丽中国建设的宏伟蓝图以及碳达峰、碳中和新目标、新愿景，生态环境保护仍任重而道远，环评工作仍需不断改革、持续发力。

3.1持续加强生态环境分区管控

一是推进协同管控。探索建立跨区域、跨流域协同管控机制，统筹上下游、左右岸的保护对象与目标、空间单元与分区、准入尺度与要求等。落实《中华人民共和国长江保护法》，推动长江全流域按单元精细化分区管控;加强重点区域、流域、海域生态环境协同管控。二是强化实施应用。推动完善以政府为主体、部门深度参与的落地实施机制。加强生态环境分区管控成果在政策制定、环境准入、园区管理、执法监管等方面的应用，推动做好生态环境分区管控与主体功能区战略、国土空间规划分区与用途管制等的衔接，加大生态环境分区管控成果对环境管理的支撑。三是做好评估考核。建立国家对省、省对地市年度跟踪与五年评估相结合的实施应用跟踪评估机制，完善指标体系，加强生态环境分区管控实施监管。

3.2持续深化环评改革

牢牢把握环境质量改善和生态系统保护的目标，在生态环境分区管控、规划环评、项目环评、排污许可、监督执法、督察问责“六位一体”的管理制度体系框架下，持续深化环评改革，健全前端更前、后端更严、重点突出的环评管理体系。一是实行全链条优化管理。健全完善“六位一体”的管理制度体系，进一步理顺环评制度的功能定位、责任边界及与其他制度的衔接关系，避免重复评价、重复监管。探索建立污染影响类和生态影响类建设项目差异化全过程监管体系。选取具备条件的地方，开展污染影响类项目环评与排污许可深度衔接改革试点;对符合规划环评要求，且排污许可证能够有效承接的部分建设项目环境影响报告表，推进依法将审批制调整为备案制;对纳入排污许可管理的污染影响类项目，深化后评价和自主验收管理改革。统一建设项目环评管理机制，逐步形成环评统一管理的格局。二是加强全过程公正监管。实施监管行动计划，对重点领域规划环评和项目环评开展及环评要求落实情况进行抽查。推进信用管理，全面实施“一处失信、全国受限”的跨地区环评失信联动监管机制。加强对环评单位和环评工程师等从业人员的动态监管。健全执法、督察相关长效监管机制。三是实施全方位提升服务。创新优化营商环境，推进政务服务标准化，提升环评在线审批服务能力和水平。持续完善“三本台账”环评审批服务体系，切实解决小微企业和基层的实际困难。

3.3持续提升环评制度的源头预防效能

一是推进重点区域绿色发展。加强国家重大战略指向区域的生态环境源头防控，京津冀地区推进实施更加精准、科学的差别化环境准入。严格长江干支流产业园区规划环评审查和项目环评准入，严防重污染项目向长江中上游转移。推进沿黄重点地区工业项目入园发展，推动黄河流域产业布局优化和产业结构调整。二是推进重点行业绿色转型发展。推动重点工业行业绿色转型升级，制修订行业环评管理政策，规范新能源、新材料等新兴行业环评管理，推动新改扩建钢铁、煤电项目超低排放，推进部分行业污染深度治理改造，推动中小企业产业集群提升改造，严控无组织排放，支持相关“绿岛”项目建设。加强“两高”行业生态环境源头防控，按照国家关于做好碳达峰、碳中和工作的政策要求，推动相关产业布局优化和结构调整。提升基础设施建设行业环评管理水平，强化陆海统筹。三是强化生态系统保护。推进重点领域规划环评宏观管控。推进优化开发格局、调控开发强度，强化大尺度规划的长期性、累积性、整体性生态影响评价。持续严格重大生态影响类建设项目环评管理，统筹强化全过程环境管理，制定风电、光伏等行业环评管理政策，开展地热等可再生能源项目环评研究，推动有关行业和工程绿色发展。四是以重点行业项目环评和产业园区规划环评为试点探索温室气体排放环境影响评价，加强“两高”行业减污降碳源头防控，推进近零碳排放示范工程建设。

04 结语

“十四五”及更长一段时期内，我们仍将以改善环境质量为核心，推进减污降碳协同增效，加快落实《“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》，坚持问题导向、改革创新，坚持制度衔接、形成合力，坚持试点先行、稳中求进，坚持提升能力、强化支撑，一手抓减污降碳、一手抓生态保护，切实发挥源头预防作用，推动健全生态环境保护体系。