四川省绿色发展促进会
最近关于“拉闸限电”的火爆讨论和一系列科普知识密集呈现，使得碳排放和气候变化是近期最为热门的话题之一。应该说碳排放和气候变化是一个全球性问题，世界上的一些经济体都为此出台或计划出台一系列政策措施，尤其是美国和欧盟的措施引发较大关注。2021年7月，欧盟委员会发布《碳边境调节机制：问答》（Carbon Border Adjustment Mechanism: Questions and Answers）。我们对此进行编译，供大家参考。
为支持欧盟气候目标而设计的在2021年7月提出的计划是欧盟实现上述目标战略必不可少的组成部分，并将进一步强化欧盟做为全球气候领域领先者的地位。作为所采取的措施的组成部分之一，碳边境调节机制（the Carbon Border Adjustment Mechanism,缩写CBAM）是一项可以控制碳泄露（carbon leakage）风险和支撑欧盟不断增长的降低排放雄心的气候措施，同时还要让其与WTO（注：指世贸组织）的规则兼容。
当欧盟提高自身的气候目标而非欧盟国家的环境和气候政策与欧盟相比没有那么严格时，就存在一个被称为“碳泄露”的较高风险。例如，位于欧盟的公司可能利用政策的差异将碳密集型生产转移到欧盟之外的国家，或者欧盟生产的产品被碳密集型进口商品所替代。这种碳泄露会导致排放从欧盟国家转移到欧盟之外，从而将严重削弱欧盟和全球的减排努力。CBAM将使国内的碳价格与进口商品的碳价格保持一致，这样可以确保欧盟的气候目标不因为产品产地转移到政策不那么严格的国家而降低其作用。
CBAM在世界的一些地区已经有实践，例如美国的加利福尼亚州，它对电力的进口适用CBAM。一些国家，如加拿大和日本，正在设计类似的方案。另外，IMF（国际货币基金组织）和OECD（经济合作和发展组织）近期也在研究，这种措施如何能够有助于实现降低温室气体排放的国际努力。在2021年7月9-10日G20会议后发布的联合公报中，G20的财长们也提到碳价格机制应用的国际协调需要进一步得到加强。
为了提高商贸活动和其他国家的确定性和稳定性，CBAM将逐步实施，最初将仅覆盖所选的一些碳泄露风险较高的商品：钢铁、水泥、化肥、铝和发电。2023年将开始实施报告体系，报告仅针对上述五类商品，报告的目的是为了推进CBAM的实施和有利于与第三国开展对话。进口商将从2026年开始为购买CBAM许可而支付费用。
最后，正如2020年12月关于预算和自有资源的机制协议规定的那样，作为欧盟潜在的自有资源的一部分，CBAM许可的收入将进入欧盟预算。
作为ETS的补充，CBAM将以许可体系为基础，覆盖进口到欧盟的产品中的排放量。但是CBAM与ETS存在一些不同，特别是CBAM不是一个“限额和交易”的体系。但是，CBAM许可使用的是ETS的价格。
为了实现欧盟和欧盟外企业开展平等竞争，一旦CBAM在2026年开始全面实施，CBAM体系将调整到适应欧盟ETS的修订，特别是ETS对于CBAM适用的五大领域的免费配额将会减少这一修订内容。这意味着，CBAM将逐渐地开始适用于所覆盖的产品，并与ETS对这些行业分配的免费配额的减少相匹配。简单来说，直到2035年ETS的免费配额被逐步取消前，CBAM将仅适用于欧盟ETS下没有获得免费配额的情形，这样就可以保证进口商与欧盟生产商被同等对待。
在CBAM体系下，国家行政当局将不但负责评估和审核注册申请，还将负责批准申请人的注册请求。它们还负责将CBAM许可卖给进口商。为了将CBAM覆盖的商品进口到欧盟，进口商必须在每年的5月31日前申报其上一年进口到欧盟的相关商品的数量和其中含有的碳排放量。同时，进口商必须上交它们已经提前从行政当局购买的CBAM许可。
为了保证进口商和在欧盟ETS管辖下的国内厂商支付相同的碳价格，CBAM将对欧盟产品和进口产品同等对待，并防止碳泄露的发生。
在过渡过程中，随着时间的推移渐进地实施CBAM将不仅让行政当局而且还让欧盟和非欧盟企业可以小心谨慎、可预期和适当地进行调整。最后，当CBAM体系在2026年全面实施后，欧盟进口商将必须申报上一年全年进口商品的数量和全部进口商品中的碳排放量，并提交等量的CBAM许可。
这些部门的碳泄露风险较高，而且碳排放也较高。在CBAM下对这些部门如何进行灵活的管理也已经过充分的考虑。
CBAM将适用于商品生产过程中温室气体的直接排放。过渡期结束时，欧盟委员会将评估CBAM的运行情况，并决定是否扩大其适用范围到更多的产品和服务——包括价值链的下游，以及决定是否覆盖被称作“间接”排放的领域（例如，生产商品耗费的电的碳排放）。
CBAM将适用于那些希望与欧盟整合其电力市场的国家进口到欧盟的电力。在这种情况下，在承担某种义务和许下某种承诺后并在严格的约束条件下，这些国家可能被排除在CBAM之外。对于符合这种情形的情况，欧盟将在2030年重新审视所有的排放豁免，审查这些合作伙伴国是否像承诺的那样已经实施了脱碳措施，以及是否实施了等同于欧盟的排放权交易体系。
与第三方国家的对话将继续以多边论坛和双边的形式进行。因为CBAM的目标是鼓励生产过程的低碳化，所以欧盟也已经准备好与中低收入国家通过协作推进这些国家制造业的脱碳进程。欧盟也将向欠发达国家提供必要的技术援助。
为了向企业和其他国家提供法律上的确定性和稳定预期，CBAM将逐步实施，在最初将仅适用于所选的有高碳泄露风险的商品。