四川省绿色发展促进会

环保约谈是指上级党委、政府、生态环境部门因为下级党委、政府、生态环境等部门行政不作为、环境责任履行不力等因素引发的区域性、流域性生态环境风险或者已经出现的重大环境违法事件，约谈下级党委、政府、生态环境部门或环境违法企业，由环保约谈实施主体向被约谈对象指出环境违法事实，提出整改要求，被约谈对象表态，形成约谈纪要，报上级约谈部门，约谈实施主体督促被约谈对象落实整改方案的行政措施。

国内关于环保约谈的研究主要集中在：从风险社会视角研究行政约谈制度的因应、反思与完善，认为约谈应转向行政过程论的角度；从环境管理体制转型、法律依据、责任主体等研究环保督政约谈制度；从环保约谈制度的概念、模式、性质、功能等研究；从环保约谈规范性文本的对比分析，研究环保约谈存在的问题及发展方向；从环保约谈法治化视角，“认为环保约谈是柔性执法方式，符合法治政府、服务型政府的理念，需要完善法律依据、明晰功能定位、规范启动条件及强化制度保障等”。国外与环保约谈相关的研究集中在：环境协商规制理论研究，“借鉴协商民主理论、公共治理理论、风险社会理论等，创新环境协商规制研究视角、理论和方法”；环境协商规制的范式研究，环境规制具有很强的不确定性、流动性、风险性和代际性，命令控制范式和市场激励范式制约环保规制绩效，“从民主、协商、合作、共治的视角研究环境规制，建构以‘风险-建构’为内核的环境规制范式”；以环境契约、自愿性环境协议、环境合同、环境认证体系等为重点，研究环境协商规制的制度体系；“从契约、合意、认同、协商的社会维度和从激励、引导、促进、保障的市场维度”，研究环境规制的运行体制。

国外相关成果主要从理论、方法、范式、制度等对环境协商规制进行研究，虽然具有较强的借鉴价值，但缺乏对我国党政体制“独特性”和生态环境问题“复杂性”的历史解构，尚需将协商型环境规制理论嵌入到我国环保约谈制度之中。国内成果大多对环保约谈进行宏观制度研究，缺乏对环保约谈功能机制的类型化比较和内生性研究，研究范式多是命令型环境规制范式，缺乏协商型环境规制范式的视角，需结合我国党政体制、权力配置、社会结构和文化环境研究环保约谈的功能机制。本文以环保约谈功能机制为研究对象，从类型化视角论述命令型环保约谈功能机制的实然逻辑和协商型环保约谈功能机制的应然逻辑，基于对命令型环保约谈功能机制的理性反思，完善我国环保约谈的“制度性机制、协商性机制和程序性机制”。

命令型环保约谈突破条块分割、层级制约、权力固化的瓶颈，运用“压力型体制、党政同责和一岗双责”等制度优势，打破环境规制结构的封闭性，通过压力机制、监督机制、责任机制将中央“条”上的环保压力传导至地方“块”上的党委、政府、生态环境等部门“一把手”，地方党委、政府或生态环境等部门“一把手”再将环保压力传导至规制部门和企业，激活体制内外的环境规制资源。

（一）环保约谈的压力机制

主要包括：其一，以政治责任为核心的压力源。新时代以来，国家制定《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《环境保护督察方案（试行）》等法律法规和政策文件，生态环境治理已经成为执政党的价值追求、政治使命、执政目标。命令型环保约谈的功能机制以政治责任为核心压力源，约谈实施主体吸收组织、纪检监察、人民检察院等权力部门参加，结合“党政同责、一岗双责”等，形成对地方党委、政府、生态环境等部门的高压、强制和威慑。如河南省濮阳市建立人民检察院和市环保局联合开展环保约谈的机制，增加对被约谈对象的威慑和督促，人民检察院对渎职、失职、腐败等进行侦查，提起环境公益诉讼。其二，以纵向压力为导向的传导路径。环保约谈是上级党委、政府和生态环境部门约谈下级党委、政府或者生态环境部门的负责人，将环保压力和治理责任传导到下级党委、政府或部门负责人，再通过下级党委、政府或生态环境部门负责人来激活区域内的行政资源，发挥“压力型体制”的凝聚力、整合力和行动力优势。党委、政府、部门“一把手”拥有地方、部门重要的行政权力，只有将环保压力传导至“一把手”，才能更好地调动被约谈区域、部门的党政资源和条块资源。2015年2月，原环保部对河北省承德市政府主要负责人进行约谈，约谈后，承德市累计出动执法人员42050人次，查处违法企业180家，行政处罚145家，罚款1045.85万元，停产整治81家，关停取缔54家，行政问责28人，治安拘留24人，曝光违法案例21起，地方环境质量明显改善。其三，以政绩考评为重点的激励机制。环保约谈机制在上级党委、政府、生态环境部门与下级党委、政府和生态环境部门之间建立以生态环境质量为内容的政绩考评机制，促进上级党委、政府与下级党委、政府、生态环境部门之间的信息沟通，“实现将上级党委、政府和领导的权威传导至下级党委、政府和部门负责人，下级党政领导能否高质量完成生态环境治理任务是向上级领导展示工作能力、业务水平和政治忠诚的重要体现”。

（二）环保约谈的监督机制

环保约谈的监督机制主要包括：一是强化内部力量的监督。“环保约谈借助‘党政同责、一岗双责、生态环境责任制、环境离任审计’等制度，发挥体制内部力量的监督作用”。组织部门、监察部门对被约谈领导的政治前途、职务晋升有较大影响，人民检察院能够对被约谈领导提出监察建议、行政问责和行政诉讼，实现被约谈领导的环境责任风险内部化。二是引入外部力量的监督。环保约谈优化生态环境规制结构，引入外部性力量，改变环境规制法律关系仅包括行政主体与行政相对人的制度局限，激发社会主体对环境规制监督的活力和动力。如《福建省环境保护厅约谈暂行办法》规定，必要时，可邀请人大代表、政协委员、环保行风监督员、媒体和公众代表列席。拓展环保约谈列席主体范围，通过环保约谈将被约谈党委、政府或生态环保部门负责人置于公众代表、媒体、人大代表、政协委员、环保行风监督员的监督之下。以致地方党委、政府和生态环境部门“一把手”受到环保约谈政治和舆论的双重压力。三是推动信息公开的监督。《环境保护部约谈暂行办法》第11条规定，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，约谈应对外发布相关信息并可视情邀请媒体、相关公众代表列席。约谈信息一般应当公开，通过信息公开方式，将地方党委、政府、生态环境等部门、企业的环境违法行为“广而告之”，强化对地方党委、政府、生态环境等部门、企业的舆论压力，让被约谈对象在社会性监督压力下履行整改方案。

（三）环保约谈的责任机制

其一，针对地方政府和部门的责任机制。命令型环保约谈重点是地方党委、政府环保行政不作为、环境责任履行不力，通过政治压力、社会监督和责任机制对被约谈对象带来威慑、震慑和压力。原国家环保部约谈暂行办法虽然没有规定环保约谈整改不力的责任后果，但大多数省、市生态环境部门为提升环保约谈的威慑力，普遍规定环保约谈整改不力的责任后果。如挂牌督办、区域限批、流域限批、限期整改、行政问责、媒体曝光、事后督察等责任机制，把生态环境责任机制与地方经济社会发展、GDP增长及党委、政府和部门绩效连接起来，以利益捆绑机制倒逼各级党委、政府、生态环境等部门和企业履行环境法律法规和落实整改方案。其二，针对地方党委、政府和部门负责人的责任机制。环保约谈将上级党委、政府、组织、纪检监察、检察院等部门嵌入下级环境规制的权力结构，让环保履职不力的地方党委、政府和部门负责人直面上级党委、政府和部门领导的压力，将生态环境规制责任传导至下级党委、政府和部门负责人，促进生态环境规制责任的内部化和个人化。其三，针对企业及负责人的责任机制。环保约谈将被约谈企业及负责人置于舆论压力之下，将企业约谈整改情况作为环境管理或环境执法的重要考虑因素。如《天津市环境保护局水环境保护约谈暂行办法》中规定：对无故不参加约谈或未按照《责令整改决定书》要求进行整改的企业及负责人，采取内部发文通报、新闻媒体曝光、将整改落实情况作为对其环境管理或环境执法是否从严从重的关键因素等。

环境规制理论和实践经历从命令控制范式向民主协商范式的转化，更加注重环境规制结构的开放性、规制过程的协商性和规制程序的法定性，强调以契约、过程为基础的协商、互动、沟通、参与、共治等功能，协商型环保约谈作为协商型环境规制的实践形态，具有风险预防、商谈沟通、多元共治等功能机制。

（一）风险预防机制

德国学者贝克指出：“存在着一旦发生就意味着规模达到以至于在其后不可能采取任何行动的破坏的风险。因而，即使作为猜测，作为对未来的威胁和诊断，风险也拥有并发展出一种与预防性行为相联系的实践联系。风险意识的核心不在于现在，而在于未来”。基于环境风险的不确定性、专业性、主观性、建构性和复杂性等特征，需加强对环境规制的事前预防和风险防控。传统环境规制采取命令控制范式，强调环境规制部门与被规制对象的冲突、矛盾和不信任，主张通过法律制裁、处罚、问责等方式，对环境违法行为进行校正和补救，命令型环境规制是事后规制，以规制主体、规制对象、违法行为、因果关系的确定性为条件，而环境违法行为往往不符合命令控制范式的条件模式和结构要求。针对环境违法行为，民主协商范式具有更强的解释力和建构性，能够兼顾环境风险规制的客观性和主观性、渐进性和累积性、突发性和不可修复性，强调环境风险的预防性规制，主张通过风险监测、风险分析、风险评估、风险沟通和风险管理，从源头上避免环境损害发生。

环保约谈将可能发生的区域性、流域性和系统性环境风险纳入环保约谈的启动条件，以协商与合作方式促进环保约谈实施主体、被约谈对象、相关利益主体共同参与重大环境风险的评估、沟通、管理，推动环境专家、环保社会组织、社区、公众等多元参与环境规制协商，形成环境风险规制的整改方案。“协商型环保约谈能够弥补事后惩罚型环境规制的缺陷，促进利益相关者之间的协商、沟通和合作，发挥环保约谈‘工具理性’和‘价值理性’的双重功能”。

（二）商谈沟通机制

协商民主理论将风险行政的协商、参与、合作和预防等新理念嵌入环境规制结构，环境规制所涉及的任务，不仅包括各种规制设计和实施及规制之间的协调配合，还包括那些内在的与民主治理有关的更广泛问题，如透明度、可问责性、效率、适应性和一致性。协商民主聚焦争议性的公共话题，强调多元利益主体的参与、协商和决策，而不是单向度的行政规制和强制措施。“培育协商民主的公共领域需要大量公共性、草根性、专业性和公益性的社会组织，形成环境公共领域的社会舆论，引导和影响环境公共政策的制定、发展和变迁”。

协商型环保约谈机制蕴含的协商性、平等性、双向性、互动性等特征，能够破解环境风险规制的不确定性、主观性、流动性、代际性及不可修复性困境。环保约谈作为柔性的行政措施，通过约谈实施主体与下级地方党委、政府、生态环境部门、企业进行沟通协商，达成整改意见，提高地方党委、政府、生态环境部门、企业环境规制的自觉性、主动性和积极性，起到“事半功倍”的效果。以协商型环保约谈的功能机制推动相关利益主体参与到环境规制的管理、决策、监督全过程，构建基于商谈、过程的环境风险规制模式，从源头上控制环境风险，从过程上规制环境违法行为，从契约上激励环境主体行为，促进环境正义、规制责任、公民权、社会参与的统一。应大量培育环保社会组织，推动环保公共政策的公众参与、公共协商和良性互动，解决环境规制“市场失灵”和“政府失灵”以及“搭便车”“道德风险”“信息不对称”和“集体行动的困境”等难题。

（三）多元共治机制

基于环境风险的不确定性、专业性、主观性及复杂性特点，单纯行政规制无法破解环境规制执法的“僵硬化、程式化和一刀切”等局限，环境规制范式从秩序行政转向风险行政。“注重环境规制结构开放性、参与主体多元性和商谈过程的程序性，促进环境规制行政性权力主体、经济性权力主体和社会性权力主体的参与、协商、合作和共治”。命令型环境规制的执行逻辑是矩阵式权力结构，纵向维度是上级党委、政府和生态环境部门对下级党委、政府和生态环境部门的领导和管理，横向维度是生态环境部门与发展改革部门、规划土地管理部门、经信部门、市容绿化部门、农业部门等之间协同。我国环境规制权力受行政层级、条块分割、信息壁垒及部门利益等影响，环境规制权力配置“碎片化”，导致环境规制部门“选择性执法”，对有利可图的环境规制职权，部门利益优先；对环境损害事件和风险事故，则相互推诿。矩阵式环境规制权力结构排斥与环境利益密切相关的环保社会组织、公众、专家、媒体及人大代表、政协委员、环保监督员等主体参与。

协商型环保约谈机制通过重构规制过程和创新组织结构，引入体制外公众代表、人大代表、政协委员、环保政风监督员、媒体等社会性主体参与，搭建生态环境部门、纪检监察部门、检察院、组织部门、人大代表、政协委员、环保监督员、环保社会组织、媒体、专家、公众等多元主体制度化协商平台，完善环保约谈的程序、内容、形式、机制和保障，激活体制内外资源，“建构协商性、网络化、互动式的环境多元共治机制”。

命令型环保约谈的压力机制、监督机制、责任机制虽然契合我国压力型体制优势和环境规制的结构性困境，但命令型环保约谈容易导致数据造假、运动式执法、短期行为、执法者与被执法者合谋、权力腐败等。如山东省L市政府被环保约谈后，政府调动各种资源和手段，实施“一刀切”政策，对大量涉事企业进行关停，短期内虽然完成约谈任务指标和整改内容，但带来一系列社会问题（如就业、经济发展、法治环境等）。对标协商型环保约谈的风险预防机制、商谈沟通机制和多元共治机制，我国环保约谈还存在保障机制不完善、协商机制不健全和共治机制不系统等制度缺陷。

（一）环保约谈保障机制不健全

主要表现在：其一，环保约谈启动条件不完备。环保约谈具有风险预防功能，应将可能导致重大环境风险事项纳入环保约谈启动条件。但实践中不管是对党委、政府、职能部门的约谈，还是对企业的约谈，都是针对已经发生环境损害或者没有完成区域环境质量改善目标等，“强调事后的问责、督查、警戒和整改，与协商型环保约谈机制蕴含风险预防功能是相悖的”。其二，环保约谈信息公开不充分。环保约谈应吸收多元利益主体参与，保证环保约谈实施中参加主体（组织部门、纪检监察、检察院等）、列席主体（人大代表、政协委员、环保政风监督员、媒体等）拥有参与、协商、监督的及时、充分和完备的环境信息。但环保约谈实践对约谈事由及相关环境信息公开的及时性、充分性、完备性和针对性不够。其三，环保约谈参与机制不健全。公众代表、媒体、政风监督员、人大代表和政协委员等只是环保约谈的列席主体，缺乏参与环保约谈的制度性保障，命令型环保约谈依然强化上级党委、政府和环保部门对下级党委、政府和环保部门的政治压力，强调行政主体对行政相对人的行政高压，缺乏激发环境专家、环保社会组织、媒体、公众的动力机制。

（二）环保约谈共治机制不系统

首先，公益性共治主体缺失。环境是一种公共物品，具有“消费非排他性”和“市场非竞争性”，市场和公众缺乏参与环境公共物品供给的激励，环境规制需要具有公共性、公益性和社会性的环保社会组织参与。当前环保约谈规范性文件缺乏对环保社会组织参与机制的规定。其次，专业性共治主体缺失。“环境规制具有不确定性、专业性和复杂性，单靠环境规制部门难以解决环境风险的专业性难题，需要引入环境专家参与，提升环保约谈的科学性和专业性，而环保约谈规范性文件缺乏对环境专家参与的具体内容”。再次，全程性共治体系缺失。环保约谈作为多元主体协商共治平台，需要保证多元主体全过程参与环保约谈的启动、约谈、整改、监督等环节。环保约谈规范性文件仅规定约谈环节的参与主体、列席主体，缺乏对启动环节、整改环节、监督环节多元主体参与的明确规定。

（三）环保约谈程序机制不规范

主要体现在三个方面：一是缺乏系统性程序。基于协商型环境约谈功能机制分析，“建构以过程为核心的系统性程序，保障多元主体在协商前、协商中、协商后的权力、责任、权利和义务”。但环保约谈规范性文件和实践案例都缺失系统性的程序规范，仅在约谈实施过程环节规定程序性内容。二是缺乏协商性程序。协商型环保约谈蕴含参与、协商、程序、过程等价值取向和运作机制，通过环保约谈主体之间沟通、互动、合作，抑或博弈和妥协，促进环保约谈多元主体的协商、合作和共治。基于对中央、省、市、区县四级环保约谈规范性文件的检视，笔者仅见《杭州市余杭区环境保护局企业约谈暂行规定》包含沟通交流、分析讲评等协商性程序，其他环保约谈规范性文件依然是单向度的权力控制。三是缺乏救济性程序。环保约谈作为行政措施，必然对被约谈对象的利益带来实质性影响，应授予被约谈对象提起复议、调解、诉讼、赔偿的权利，但环保约谈规范性文件均缺乏鼓励、支持和保障被约谈对象救济权利的法律规定。

（一）健全环保约谈的保障性机制

首先，完善环保约谈的启动条件。基于环境规制的不确定性、风险性和不可修复性等特征，环保约谈启动条件应增加重大环境风险事项，“对可能导致重大环境风险的行政不作为、地方保护主义、企业环境违法行为开展预警性约谈，避免重大环境风险事故发生”。其次，推动环保约谈的信息公开。环境信息公开是政府和企业的责任和义务，也是保障利益相关者的环境知情权、参与权和监督权的基本前提，落实环保约谈中实施主体、被约谈对象、列席对象、媒体、环境专家、环保社会组织、公众代表对环保约谈事由、进展、整改方案、实施情况的知情权，以信息公开推动社会力量参与、监督和认同。再次，强化环保约谈的参与机制。“明确环保约谈实施主体和列席主体的地位、权利（力）、责任和义务，针对公众代表、人大代表、政协委员、环保政风监督员等多元主体”，健全社会性主体参与环保约谈的体制机制，强化对环境规制社会性资源的“吸纳”和“激活”。

（二）建构环保约谈的共治性机制

其一，以环保社会组织参与提升共治的公共性。“环境规制具有公共性、社会性、公益性，市场缺乏经济动力，公众受信息成本、专业知识、协商能力等因素制约无法高质量地参与环境规制”，政府受“经济理性”和“政治理性”驱动，可能选择地方GDP增长而牺牲环境质量，甚至出现环境规制者与被规制者“合谋”。应大力培育环保社会组织，完善环保社会组织参与环保约谈的制度性机制，保障环保约谈的公共性。其二，以环境专家参与提升共治的专业性。环境规制具有专业性、不确定性和风险性，政府受专业知识限制，难以对复杂的环境问题做出科学的判断。为提高环保约谈的科学性和专业性，应吸纳环境专家参与环保约谈，参与整改方案的实施、跟踪和评估。其三，以公众、媒体等利益相关者参与提升共治的代表性。可“借鉴日本《公害防止协议》制度，在环保约谈启动前，将环保约谈事由等环境信息公开，接受相关利益主体及社会的评论，将意见作为启动约谈的重要参考”；在环保约谈过程中，保证被约谈主体及利益相关者充分协商沟通和利益诉求，吸收参与主体（组织部门、纪检监察、检察院等）、列席主体（环保社会组织、专家学者、社区等）的建议，形成完善的整改方案；在环保约谈实施后，鼓励相关利益主体对整改方案进行监督，强化组织部门、纪检监察部门的党政问责和行政监督，健全检察院或环保社会组织提起环境公益诉讼的法律制度。

（三）规范环保约谈的程序性机制

一是完善环保约谈的系统性程序。借鉴美国《协商制定规则法》，对前协商阶段、协商阶段、后协商阶段的程序进行明确规定，如前协商阶段要发出“意向公告”，听取相关主体的意见和公共评论；协商过程中要组建专门的第三方协商委员会，负责具体的协商实施；后协商阶段，强化相关利益主体对协商制定规则的参与、监督和问责。二是规范环保约谈的协商性程序。建构环保约谈实施主体之间、环保约谈实施主体与列席主体之间及列席主体之间的协商程序，完善环保约谈实施主体、被约谈对象、参加主体、列席主体之间的协商体系。针对企业的环保约谈，听取被约谈对象的解释，说明问题原因，邀请相关部门、媒体和公众参与，不能简单适用上级政府、生态环境部门“单向的、对抗式、惩罚性”的制裁，“需要双方的协商、合作、互动和共识，促进约谈实施主体与被约谈企业的‘重叠共识’和‘齐心协力’。”三是健全环保约谈的救济性程序。根据“有权利就有救济”的原则，建构针对企业的环保约谈法治化救济机制，规范企业就环保约谈提起行政复议、行政调解、行政诉讼、行政赔偿等一系列衔接制度的程序规范，既要保证环保约谈的权威性、严肃性和高压性，又要保护企业的合法权益。