四川省绿色发展促进会

摘要：城市生活垃圾综合管理是一项系统工程，对生活垃圾的综合管理机制的探讨和研究，一直是业界普遍关注的话题。文章从生活垃圾综合管理机制的内涵和特征入手，分析了构建北京市生活垃圾综合管理机制的意义，明确了生活垃圾综合管理机制构建的原则，提出了生活垃圾综合管理机制的基本架构。为我国城市生活垃圾综合治理工作提供了思路。

关键词：生活垃圾 综合管理 构建机制

中图分类号：F294 文献标识码：A 文章编号：1004-4914（2013）06-009-02

北京市生活垃圾管理工作长期以来一直遵循减量化、资源化、无害化的“三化”原则进行管理。但是在实践中更偏重末端的无害化处理，而忽视了对生活垃圾从源头到末端全过程的控制管理，对垃圾的减量化、资源化原则重视程度不够，导致北京市城市生活垃圾管理工作局限于用末端消极的手段应对生活垃圾大量产生的一种非循环经济的管理模式。这种管理模式只能解决一段时间内北京市所面临的垃圾管理问题，并不能从根本上解决垃圾管理中的长期问题，必须构建北京市生活垃圾综合管理机制，提高北京市生活垃圾综合管理水平，保证北京市和谐生态环境的建设。

一、生活垃圾综合管理机制的内涵与特征

1.生活垃圾综合管理机制的内涵。城市生活垃圾综合管理体系包含了处理技术的综合和管理手段的综合两大模块，总体来说是将各种垃圾分类收集、处置和处理进行优化、组合和集成的完整的、全面的、综合的管理系统，是一个经济上能承受、社会上可接受、环境上可持续的综合管理系统。其核心含义是：对整个垃圾流实施管理，将垃圾产生、收集和处理作为一个完整系统，同时对所有可运用的垃圾管理方式进行组合选择，综合考虑整体的经济效益、环境效益以及社会接受程度等因素，找出经济最大化和对环境最优化的并且是社会可接受的垃圾处理模式。

2.生活垃圾综合管理机制的特征。（1）综合性特征。包括综合管理、综合处理技术、综合处理工艺等。城市生活垃圾具有逆向物流特征，它的收运路线、中转储存等作业方式和资源配置应根据物流处理的整体要求进行设计，实现处理设施、土地、生活垃圾等多种资源配置的规模整合，降低垃圾处理成本，进而在综合处理系统中各项技术的组合达到经济上最优化、环境效益最大化。（2）区域性特征。目前我国城市生活垃圾处理设施资源配置的空间分布是按行政区域划分的，日处理规模相对较小，存在增加基本建设投资，无法形成规模效益，不利于污染的集中治理等许多弊端。北京市生活垃圾是由北京市政府统一管理，各级政府协同管理，市政市容委进行协调，从管理上来看为分层管理，在协调方面又以市容委为主导，然而现在的机制仍然存在分而治之的管理现象。生活垃圾综合管理系统是以实现生活垃圾处理的集约化和规模化效应为目的，需要打破行政区域的限制，按照系统工程的整体性原则，将城市生活垃圾处理系统划分为由若干个区域组成的子系统进行统一管理。（3）动态性特征。生活垃圾综合管理系统与社会、环境、经济等因素紧密相联，但社会、经济、环境因素是时空的函数，随时间的推移和地理位置的变化而变化。北京未来人口将动态的变化、区域人口密度随城市功能的调整而改变，生活垃圾处理会随科技的进步而带来新的技术和工艺或根本性的生活垃圾产业化革命。因此，生活垃圾综合管理机制是个动态的系统，具有可变性、自适应性和兼容性。

二、构建北京市生活垃圾综合管理机制的意义

1.提高市民环保意识。生活垃圾的综合管理是从“源头”到“末端”的综合治理过程，包括垃圾的产生、分类、收集、运输、转运、处理、回收利用到最终处置。生活垃圾综合管理机制则是生活垃圾综合管理的全方位的规划与保障生活垃圾综合管理顺利实行的有效手段。然而再好的机制运行都是依靠人来完成，生活垃圾的产生源头是人、分类是人、收集是人、运输是人、转运是人、处理是人、回收再利用靠的还是人，不论哪一个环节缺少人的参与都不会甚至不可能完成。所以保障生活垃圾综合管理机制的运行的前提是提高市民与垃圾处理工作人员的环保意识，只有拥有综合足够的环保意识与素养才能真正地从源头治理。当然在研究与推行生活垃圾管理机制的同时，不仅要向北京市民普及垃圾分类的相关知识，同时要涉及到相关的环保知识，这定然会提高北京市民的环保意识。

2.改善市民生活环境。生活垃圾综合管理的重要任务是将城区的生活垃圾彻底清理，生活垃圾综合管理机制的深入研究有助于生活垃圾综合管理更有效的进行，更彻底地清理城区与居民区的生活垃圾，减少垃圾所带来的二次污染，还原一个干净整洁的生活环境，有效保障市民的身心健康，提高市民的生活质量。

3.有助于城市形象的提升。生活垃圾综合管理系统是具有个性化的，是针对不同城市的不同特点而具体设计的，并且是一个动态的管理系统。一个优秀的生活垃圾管理系统，既能有效地清理城市生活垃圾又能反映出一个城市的特点，从某一角度来说生活垃圾管理系统是一个城市的“净面系统”。生活垃圾管理机制的研究就是完善城市的“净面系统”，让北京市的城市形象更加美观，从而打造一张干净的城市名片。

4.有利于北京市资源循环型城市的构建。生活垃圾的综合管理要全面考虑，不论前期工作做得多么完善，如末端处理不当都将被视为失败。优秀的末端处理不是简单地将垃圾堆放、填埋与焚烧，而是将有可回收再利用的垃圾变成有用的资源再投入到生产与生活当中，减少资源不必要的浪费，使更多的资源能够循环起来，直至最终处理。提高垃圾循环处理的有效率，既能大幅度解决由于人口众多所带来的电能负荷，又能缓解能源紧缺的困境，进而加速资源循环型城市的构建。

5.建设美丽中国、美丽北京的有力保障。党的十八大提出“美丽中国”的概念，重点在于生态文明建设。而生态文明建设重点在于环境污染的治理与生态系统的复苏，生活垃圾的有效治理则是生态文明建设的重要前提。生活垃圾综合管理机制的深入研究有助于生活垃圾综合管理更有效地进行，对环境污染治理与生态系统复苏有着不可替代的作用。

三、北京市生活垃圾综合管理机制的构建原则

1.系统管理原则。垃圾综合管理是选择多种垃圾处理方式方法的组合，不是单一的一种方法就能够解决的问题。垃圾综合管理中的管理也是针对垃圾流的整个过程的，如包装类的废弃物。垃圾综合管理需要由统一的部门来进行统一管理，通过过去的一些实践发现，之前的垃圾管理模式无法持续，同时应该加强宣传教育、限制包装等手段，协调政府的各个部门才能做好垃圾管理工作。目前，北京市的垃圾收运，大多数都还是混合进行的，一方面，垃圾清运人员将各垃圾桶里的垃圾直接导入运输车厢里，到达转运站后，又全部往一个垃圾压缩箱里倾倒，导致整个运输过程并没有做到分类运输，为后面的处置环节带来更大的压力。所以要制定出系统的管理制度，把不同的处理方式组合在一起，前端和末端处理方式相结合，才可能发挥综合效益。

2.分担责任原则。产品经过原材料、加工、制造、流通以及消费等，在每一阶段产生的垃圾，各责任者应该对其产生的垃圾承担相应的义务和明确的处理费用。垃圾产生和处理系统中每个参与成员都要在垃圾综合管理系统中发挥作用，如原料提供者、生产者、经销商和零售商、消费者、回收者、废品加工利用者以及政府，他们生产或使用一种材料或产品同时应为产生出来的垃圾处理负责。

3.环境、经济、社会平衡原则。生活垃圾综合管理系统应该达到环境影响、经济效益以及社会可接受程度之间的平衡，要做到在环境可容许的范围内环境影响最小化，在保证经济效率的前提下做到满足要求且费用最小化；同时必须被当地居民接受并愿意使用这个系统。在垃圾回收方面，回收过程要满足环境和社会条件，强调市场导向的垃圾回收和再利用。

4.因地制宜原则。生活垃圾综合管理是需要根据不同地区具体情况而制定的动态管理系统，不同的城市应当选择适合自身的技术经济发展情况和垃圾的特性的垃圾管理方法。具体细化到每个社区，使用的管理标准也应该满足该地区或区域的特殊要求，并确定最好的处理方式、再利用途径和垃圾处理方法，这样充分考虑环境经济和社会效益，选择最有效的垃圾处理方式，所以各地区具体方案可能不同，但是各个城市或地区的垃圾综合管理的目标都是相同的。

5.管理创新和技术创新原则。科学技术是第一生产力，市容环境卫生技术的研究、推广和运用，必将改善市容环境卫生劳动作业条件，推动市容环境卫生水平的提高。北京市已经在这方面取得了一些成绩，比如，本市在研究按照减量化、资源化和无害化的原则对生活垃圾等废弃物进行处理方面投入了相当的人力、物力、财力，在产生垃圾方面，研究如何避免产生垃圾废弃物；在利用方面，研究如何尽可能对垃圾进行回收利用；在处理方面，研究如何进行垃圾的无害化处置。所以，今后更要加强这方面的工作，研究符合我市实际的，既经济又科学的环境建设新技术，推动城市生活垃圾处理减量化、资源化、无害化。市区两级市政管理部门要在调查研究的基础上编制科技发展规划，有计划、分步骤地对全市环卫设施进行技术改造，提升城市环境卫生事业的科技含量。

四、构建北京市生活垃圾综合管理机制的基本架构

1.更新垃圾综合管理理念。垃圾综合管理是国际上垃圾对策的先进的理念，已经诞生了20年，我国之前一直都不被人重视，直到2008年、2009年才开始意识到用之前的垃圾管理模式无法持续，才开始注意宣传、教育不剩餐、限制包装等手段，协调政府的各个部门开始做垃圾工作，垃圾绝对不是一个部门能管的事，宣传由宣传部负责，净菜进城由农委负责，废品回收由发改委负责，所以需要综合政府各个部门来进行管理，2008年开始我们国内才有这个思路。这个思路是由垃圾管理的被动转向主动开始的，但是目前一些领导干部对综合管理的概念还有些模糊。一直在强调这个概念是为了明确我们的管理理念，明确我们的发展思路，借鉴国际上的先进经验，寻找我们在垃圾对策上和国际先进水平上的差距，明确垃圾综合管理思路。具体地说，比如规划和计划，管理首先就是规划和计划，明确发展思路，明确规划目标，合理的布局设施和实施步骤，这些都是要有科学性的，不能是空想，而我们现在的差距就是更多的是空想。所以第一，我们明确综合管理的概念，寻找差距，发展目标一定要科学合理，比如说垃圾无害化处理率，垃圾分类率，垃圾的产生量如何减少等等。第二，实施管控，项目的选择与调控，要做机会成本分析；规模管控，垃圾处理场的大小、设备的承受限度，还有环境管控等，需要协调政府各个部门进行综合考虑。

2.城市公共环境建设框架。2008年，北京市市政市容委提出了城市公共环境建设的基本框架，初步形成了垃圾综合管理的框架雏形。具体来说，城市公共环境建设由城市公共环境规划与预测、信息采集与处理、指挥与管理、市场运行、社会参与、公共环境突发事件的应急、制度与物质保障、评价与考核等八个系统构成，是对城市公共环境管理主体、管理目标、管理机制、管理手段及其相互间关系的整合。这一基本框架各个系统之间有机结合、紧密联系，形成一个完整的循环模式。建立这些系统的目的和实质是，通过行政、法律、经济、科技以及宣传教育和社会监督等手段来实现和保持良好的公共环境状态。坚持把垃圾治理与污染防治纳入循环经济轨道，大力推进垃圾减量化、资源化、无害化，积极开展垃圾分类收集和处理，扩大资源和能源的再生利用。变垃圾末端治理为从源头抓起全过程整治，达到资源低消耗、经济高产出、垃圾低排放的目的，努力实现经济与环境双赢。

参考文献：

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4.王维平.中国城市垃圾对策研究.自然资源学报，2000.15（2）5.张越，鲁明中.城市生活垃圾综合管理模式的涵义及其应用方向.科技导报，2005(3)

6.陈宏志.北京城市公共环境建设:基本架构与实施对策，城市管理与科技，2007(2)

（作者简介：王维平，北京市人民政府参事、高级工程师、教授；张红樱，北京市市政市容管理委员会固体废弃物管理处副处长；樊淑娟，北京城市发展研究院研究员，武汉理工大学管理学院博士 北京 100000）

原载《经济师》2013年第6期，感谢王维平教授分享本文！